6月28日，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》，取消了一直以來(lái)建設、經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)須由中方控股的限制，這意味著(zhù)今后在跨區域輸電、增量配電以及分布式微網(wǎng)等電網(wǎng)建設、服務(wù)的各個(gè)層面，都有可能看到外資的身影，這是中國在基礎設施建設領(lǐng)域對外開(kāi)放的重大舉措。
開(kāi)放屬于必然
從整個(gè)行業(yè)來(lái)看，早在中國加入WTO之前，電力行業(yè)就已經(jīng)開(kāi)始了對外開(kāi)放的步伐，1997年前電力部發(fā)布的《關(guān)于外商投資電力項目的若干規定》，允許外資投資新建火力發(fā)電和水力發(fā)電等項目。但和發(fā)電領(lǐng)域相比，我國在電網(wǎng)建設和經(jīng)營(yíng)方面對外資一直有所限制，這主要是因為電網(wǎng)對國計民生關(guān)系重大，社會(huì )公共性特征較為明顯，政策因素對整個(gè)行業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，再加上國家對電網(wǎng)安全高度重視，這些因素綜合起來(lái)，使得我國電網(wǎng)的開(kāi)放水平處于一個(gè)相對滯后的狀態(tài)。
但是，這并不意味著(zhù)我國電網(wǎng)開(kāi)放的進(jìn)程是停滯的。實(shí)際上，此次電網(wǎng)對外資的放開(kāi)，正是我國長(cháng)期堅持改革開(kāi)放所取得的成果，其背后有兩重驅動(dòng)因素：
第一個(gè)因素是市場(chǎng)化改革。在經(jīng)濟發(fā)展由高速增長(cháng)向高質(zhì)量發(fā)展轉變的過(guò)程中，更需要堅持市場(chǎng)化改革的方向，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，這一點(diǎn)電力領(lǐng)域也概莫能外?？v觀(guān)改革開(kāi)放以來(lái)我國的歷次電力體制改革，都堅持了市場(chǎng)化這一基本方向，尤其以2015年“9號文”的頒布為標志，我國電力體制改革已經(jīng)取得了突破性的、符合世界發(fā)展趨勢的進(jìn)展?！胺砰_(kāi)兩頭、監管中間”的改革體制框架，既體現了電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節的公用事業(yè)屬性，又實(shí)現了電網(wǎng)企業(yè)盈利模式的轉變。在輸配電價(jià)方面，“準許成本加合理收益”以及分電壓等級核定的原則，完全符合國際通行的核價(jià)方法，標志著(zhù)我國對電網(wǎng)企業(yè)監管方式的轉變，為電網(wǎng)的開(kāi)放奠定了強有力的基礎。
第二個(gè)因素則是全球經(jīng)濟一體化。融入全球經(jīng)濟一體化，是我國對外開(kāi)放的基本目標，能源領(lǐng)域作為一個(gè)較為特殊的行業(yè)，受世界經(jīng)濟和政治因素的影響較大，在全球經(jīng)濟一體化的趨勢下，能源安全的不確定性增加，而全方位加強國際合作，是我國實(shí)現開(kāi)放條件下能源安全的有效途徑，包括電網(wǎng)在內的整個(gè)能源領(lǐng)域，都要融入全球經(jīng)濟一體化的進(jìn)程。從世界范圍來(lái)看，世界上大部分國家的電網(wǎng)都是市場(chǎng)驅動(dòng)、甚至民營(yíng)資本經(jīng)營(yíng)的，我國要做到與國際接軌、融入世界能源體系，就必須堅持電網(wǎng)開(kāi)放。
以開(kāi)放促改革
開(kāi)放本身并不是終極目標。我國電力體制改革的終極目標，是安全經(jīng)濟地滿(mǎn)足全社會(huì )用電需求，保障普遍服務(wù)，促進(jìn)系統整體的最優(yōu)規劃，同時(shí)聚焦綠色低碳方向，緊扣能源革命主題，為推動(dòng)我國加快形成能源節約型社會(huì )做出歷史性貢獻。
在這個(gè)目標的指引下，電網(wǎng)的開(kāi)放也應該堅持兩個(gè)基本原則，即有序開(kāi)放和高質(zhì)量開(kāi)放。
所謂有序，就是要兼顧經(jīng)濟、社會(huì )多重目標。電是一種特殊的商品，電網(wǎng)是關(guān)系國計民生的重大領(lǐng)域，電網(wǎng)的建設和運營(yíng)必須兼顧其公用事業(yè)的屬性，必須提高電能的使用效率，控制其消費總量和對環(huán)境的負面影響，同時(shí)保證人人都有電可用。電力市場(chǎng)的開(kāi)放應保證上述目標的實(shí)現，同時(shí)接受政府對電力市場(chǎng)的合理干預。
所謂高質(zhì)量，即堅持電網(wǎng)的資源優(yōu)化配置，避免重復建設。電網(wǎng)具有產(chǎn)、供、銷(xiāo)瞬間平衡的特征，處于聯(lián)絡(luò )供需各方的天然樞紐地位，擁有網(wǎng)絡(luò )基礎設施和大數據資源，承擔著(zhù)石油、天然氣等多種能源的互聯(lián)，在綜合能源體系的建設中居于中心位置，是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導、消費引導和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優(yōu)勢和作用。因此電網(wǎng)必須承擔起引導供需兩側的責任，縱向實(shí)現源、網(wǎng)、荷、儲協(xié)調，橫向則實(shí)現多能互補，實(shí)現能源需求與供給的協(xié)調優(yōu)化和可再生能源的消納。電網(wǎng)的開(kāi)放和電網(wǎng)的優(yōu)化，也必須以實(shí)現上述目標為基本前提。
外資的進(jìn)入對我國電力體制改革也將帶來(lái)一定的激勵作用，而以下兩個(gè)方面尤其值得期待：
首先，是市場(chǎng)導向的新型電價(jià)結構體系和價(jià)格形成體系。電力價(jià)格的形成機制，是能源能否更多走向市場(chǎng)的關(guān)鍵，目前我國的電力價(jià)格由三方面的因素構成，分別是成本、供需關(guān)系和交叉補貼，而未來(lái)的改革方向，應遵循“盡可能反映成本、適當反映供需關(guān)系、盡量較少交叉補貼”的原則，同時(shí)盡快出臺峰谷分時(shí)電價(jià)。外資的進(jìn)入有助于我國電價(jià)形成機制更加與國際接軌，增加電網(wǎng)企業(yè)投資回報的透明度，從而形成更加合理的輸配電價(jià)。
其次，是有助于配電網(wǎng)的市場(chǎng)化改革。我國電力市場(chǎng)化改革的方向之一，是在配電網(wǎng)側適時(shí)建立(增量)分布式發(fā)電和微電網(wǎng)電力市場(chǎng)及監管體系，培育微電網(wǎng)電力市場(chǎng)及其輔助服務(wù)市場(chǎng)，這是發(fā)揮分布式發(fā)電和微電網(wǎng)最大潛力的前提條件。在新增配網(wǎng)環(huán)節允許外資參與是合理的，并且有利于電力市場(chǎng)健康有序發(fā)展。新增配網(wǎng)引入外資，能夠增加其發(fā)展活力，引入世界領(lǐng)先的需求預測、智能配電以及用戶(hù)側分布式能源的技術(shù)，從而增強我國配電網(wǎng)的整體服務(wù)水平。
長(cháng)遠效果可期
社會(huì )普遍關(guān)注的問(wèn)題是，此次開(kāi)放能否在短期內吸引大批外資進(jìn)入?回答是否定的。因為一直以來(lái)，我國電網(wǎng)具有很強的公用事業(yè)屬性，“保電”作為一項具有強烈政治色彩的任務(wù)，受到很多政策因素的制約。電網(wǎng)企業(yè)除了完成自身的企業(yè)目標外，還要兼顧許多國家目標，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)經(jīng)過(guò)多年的運營(yíng)，已經(jīng)具備較為成熟的服務(wù)能力，外資如要適應中國電網(wǎng)的運營(yíng)環(huán)境，還需要較長(cháng)的時(shí)間，從這一點(diǎn)來(lái)看，短期內不會(huì )有大規模的外資進(jìn)入電網(wǎng)領(lǐng)域。
但是從長(cháng)期來(lái)看，輸配電網(wǎng)對于外資而言仍然具有強勁的吸引力，因為我國經(jīng)濟體量大，并且仍處于上升通道，和發(fā)達國家相比，電網(wǎng)仍然具有很大的建設空間和盈利空間。尤為重要的一點(diǎn)是，電網(wǎng)，尤其是配電網(wǎng)，是外資進(jìn)入中國公用事業(yè)領(lǐng)域的重要通道，外資在公用事業(yè)所積累的技術(shù)和經(jīng)驗，將成為其競爭力的主要來(lái)源;為區域內的終端用戶(hù)提供增值型的綜合能源服務(wù)，也將成為外資獲取利潤的主要方式。
從長(cháng)期來(lái)看，外資的進(jìn)入會(huì )強化不同電網(wǎng)企業(yè)之間的競爭，同時(shí)，它們會(huì )與試圖進(jìn)入輸配電領(lǐng)域的其他國有資本和民間資本進(jìn)行聯(lián)合，從而帶來(lái)徹頭徹尾的“混合所有制”，影響整個(gè)行業(yè)的格局，這將激勵現有的電網(wǎng)企業(yè)提高效率、降低成本，加快內部經(jīng)營(yíng)機制和管理體制的改革。
但是，這些轉變都不是一蹴而就的，需要外資逐步適應國內的經(jīng)營(yíng)環(huán)境;需要政府完善相應的審查監管職能，建立公平透明的準入機制和退出機制;也需要國有資本、民營(yíng)資本適時(shí)調整戰略、提升實(shí)力以增強國際合作中的話(huà)語(yǔ)權，這些都需要較長(cháng)的時(shí)間，方能形成一個(gè)開(kāi)放、有序、綠色、高效的電力市場(chǎng)格局。
