電改的重點(diǎn)在于建立科學(xué)的市場(chǎng)化定價(jià)機制，不能簡(jiǎn)單地將推進(jìn)改革、釋放改革紅利等同于降低電價(jià)水平。
新一輪電力體制改革實(shí)施兩年以來(lái)，我國電力工業(yè)格局正在發(fā)生根本性的轉變，市場(chǎng)建設成效初步顯現，降低實(shí)體經(jīng)濟用電成本、促進(jìn)清潔能源消納、提高電力工業(yè)效率等改革紅利均得到了不同程度的釋放。
在市場(chǎng)化改革帶來(lái)的諸多紅利之中，價(jià)格紅利作為直接影響經(jīng)濟發(fā)展和居民生活的關(guān)鍵因素，受到了最為廣泛的關(guān)注。在當前電力供應寬松的環(huán)境下，降電價(jià)效果明顯，讓不少人誤認為“電改就是降價(jià)”。
但其實(shí)，電改的內涵和外延，比單純降電價(jià)要廣闊得多，需要兼顧安全、經(jīng)濟、環(huán)保、效率、民生保障等多重需求，短期內的價(jià)格走勢既不是改革目標，也不能作為改革成效評價(jià)標準。電改的方向，應該是建立完善的電力市場(chǎng)體系、構建科學(xué)合理的監管機制，充分體現電力的商品屬性，發(fā)揮好市場(chǎng)機制的決定性作用。
單純降電價(jià)將擾亂市場(chǎng)秩序
建立合理的電力定價(jià)機制，必須遵循市場(chǎng)客觀(guān)規律，在政府的有效監管下進(jìn)行，同時(shí)兼顧我國特殊國情下的電力普遍服務(wù)、交叉補貼、節能減排等需求。
新一輪電改的核心是還原電力商品屬性，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機制，電改9號文提出的“三放開(kāi)、一推進(jìn)、三強化”改革任務(wù)，均是圍繞建立有效競爭的電力市場(chǎng)結構和市場(chǎng)體系而展開(kāi)的。在可競爭的發(fā)售電環(huán)節，改革的目標是推動(dòng)現行的政府定價(jià)為主向市場(chǎng)定價(jià)為主轉變，電價(jià)的漲跌應能夠合理反映電力商品的價(jià)值，體現不同電力產(chǎn)品的成本和電力供求關(guān)系，起到合理引導投資和消費，優(yōu)化資源配置的作用。在市場(chǎng)環(huán)境下，電價(jià)波動(dòng)將成為“新常態(tài)”，而價(jià)格高低并不能作為衡量改革成效的標準。在受到政府管制的輸配電環(huán)節，價(jià)格的制定需要按照準許成本加合理收益的方式進(jìn)行核定，在此基礎上根據供電成本差異、用戶(hù)用電特性等情況形成分用戶(hù)類(lèi)別、分電壓等級的輸配電價(jià)體系，也不應單純?yōu)榻祪r(jià)而降價(jià)。
科學(xué)合理電價(jià)機制的形成，需要進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的定位，推進(jìn)政府職能轉變、科學(xué)實(shí)施電力監管，避免其對價(jià)格機制的行政干預。新一輪改革打破了我國長(cháng)期以來(lái)電力行業(yè)計劃電量、政府定價(jià)的傳統模式。但目前在改革實(shí)施過(guò)程中，部分地區仍習慣性采取行政手段推進(jìn)改革，為追求地方經(jīng)濟利益而對價(jià)格形成機制進(jìn)行干預，例如在大用戶(hù)直接交易中，部分地區行政指定交易主體和電價(jià)降幅，影響了改革政策的有效落地和市場(chǎng)資源優(yōu)化配置作用的發(fā)揮。未來(lái)，隨著(zhù)電力市場(chǎng)化改革的深化推進(jìn)，市場(chǎng)機制這個(gè)“看不見(jiàn)的手”和政府監管這個(gè)“看得見(jiàn)的手”不能相互打架，而應該相互補充、相互協(xié)調，共同推動(dòng)規范高效的市場(chǎng)體系構建。
電力市場(chǎng)建設應遵循的另外一條基本原則是公平競爭，具體而言，在追求改革紅利的同時(shí)不能以逃避交叉補貼、普遍服務(wù)義務(wù)、可再生能源消納責任為代價(jià)。在當前的改革過(guò)程中，部分自備電廠(chǎng)為了吸引周邊用戶(hù)、擴大自供區域，通過(guò)逃避交叉補貼、普遍服務(wù)義務(wù)、政府性基金等方式降低自身供電成本;部分地方政府以配售電改革試點(diǎn)為名，依托工業(yè)園區打造“低價(jià)洼地”，實(shí)質(zhì)上將導致交叉補貼電費沒(méi)有來(lái)源，勢必會(huì )推高園區以外用戶(hù)的電價(jià)水平，破壞了電力市場(chǎng)的公平競爭秩序。隨著(zhù)改革的不斷深化，需要政府進(jìn)一步加強監管、規范改革試點(diǎn)實(shí)施，對“吃菜心”、不公平競爭等現象加強防范。
壁壘與壟斷成最大威脅
充分發(fā)揮我國大市場(chǎng)優(yōu)勢，在全國范圍內優(yōu)化配置電力資源，是實(shí)現電改目標的正確途徑。實(shí)際上，市場(chǎng)范圍擴大后，競爭將更為充分，也有利于發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。但是，在推動(dòng)建立統一開(kāi)放、競爭有序的電力市場(chǎng)體系過(guò)程中，尚有如下幾個(gè)問(wèn)題需要解決。
一是進(jìn)一步破除省間壁壘，推動(dòng)資源大范圍流動(dòng)和充分配置。我國能源供需逆向分布的稟賦，以及新能源大范圍消納利用的需求，客觀(guān)上決定了電力大規?？鐓^域輸送和消納是必由之路。然而，在當前電力供需緩和的情況下，省間壁壘問(wèn)題突出，部分地區嚴格管控省外購電量，除國家指令性計劃電量外，禁止向省外購電;部分地區要求壓低省外購電價(jià)格，致使價(jià)格方案協(xié)商困難，交易難以達成，制約了全國電力市場(chǎng)建設和資源的充分、高效配置。
打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，減少地方政府的行政干預，具體可采取如下措施：在交易空間方面，逐步放開(kāi)省間發(fā)用電計劃，擴大市場(chǎng)化交易空間;在參與主體方面，進(jìn)一步放開(kāi)用戶(hù)選擇權，允許用戶(hù)參與省間購電，通過(guò)組織開(kāi)展省間發(fā)電權交易、省間輔助服務(wù)交易等方式，建立發(fā)電側的激勵機制，對受端利益受損的發(fā)電機組進(jìn)行補償;在政府意愿方面，探索建立省間交易利益補償機制，省間交易產(chǎn)生的紅利由送、受端省協(xié)商(或者按照強制比例)分配，提升政府接納省間送受電的積極性。
二是為了建設全國統一電力市場(chǎng)，起步之初就需要統一各省市場(chǎng)核心規則。當前，我國正處于省內電力市場(chǎng)模式與機制設計的關(guān)鍵階段，為滿(mǎn)足資源大范圍優(yōu)化配置需求，省內電力市場(chǎng)的設計應以實(shí)現市場(chǎng)要素在全國范圍內流動(dòng)和配置為目標，在市場(chǎng)主體注冊信息系統、電價(jià)機制、阻塞處理規則、交易平臺技術(shù)標準等方面的基本規則在起步之初就進(jìn)行統一，確保各市場(chǎng)之間的互聯(lián)互通、避免市場(chǎng)壁壘，為未來(lái)各省市場(chǎng)的統一融合奠定基礎。
從國際經(jīng)驗來(lái)看，歐盟為了推動(dòng)建立打破國界限制、促進(jìn)資源自由流動(dòng)的統一能源市場(chǎng)，對成員國電網(wǎng)和市場(chǎng)運行規則加強了統籌協(xié)調。截至2017年3月，歐盟主導編寫(xiě)的八個(gè)電網(wǎng)規則已經(jīng)全部獲得成員國認可，歐盟層面的通用電網(wǎng)規則頂層設計基本完成。
三是妥善解決市場(chǎng)結構問(wèn)題，有效防范和監測市場(chǎng)壟斷行為。我國發(fā)電側市場(chǎng)集中度較高，且存在進(jìn)一步提升的趨勢，可能引發(fā)市場(chǎng)力問(wèn)題。目前，我國發(fā)電市場(chǎng)主要以幾大中央發(fā)電集團和省能源集團為主，在部分省份已存在發(fā)電企業(yè)寡頭壟斷形勢，出現了“價(jià)格聯(lián)盟”現象。例如，河南省2017年第三次雙邊協(xié)商交易中，部分售電企業(yè)發(fā)現，當地發(fā)電企業(yè)可能已經(jīng)達成價(jià)格聯(lián)盟，統一降價(jià)為6厘/千瓦時(shí)，遠低于售電企業(yè)的降價(jià)預期。同時(shí)，電力央企重組將進(jìn)一步加大市場(chǎng)集中度。
解決發(fā)電市場(chǎng)集中度高帶來(lái)的市場(chǎng)力問(wèn)題，需要多措并舉、綜合施策：在市場(chǎng)范圍方面，推動(dòng)全國電力市場(chǎng)建設，用市場(chǎng)機制打破省間交易壁壘，通過(guò)擴大市場(chǎng)范圍降低單個(gè)企業(yè)的市場(chǎng)份額;在市場(chǎng)規則方面，完善最高限價(jià)、緊急干預等市場(chǎng)機制，運用規則手段抑制市場(chǎng)力;在市場(chǎng)監管方面，建立嚴格的監管制度，加強對濫用市場(chǎng)力、惡意串謀操控市場(chǎng)等行為的監測，加大處罰力度，加強信息披露監管。
