新能源行業(yè)經(jīng)過(guò)近十年的快速發(fā)展之后，正進(jìn)入產(chǎn)業(yè)蛻變的關(guān)鍵時(shí)期，上網(wǎng)電價(jià)調整、補貼退坡、規模管理政策調整加速這一進(jìn)程。
4月11日，國家能源局下發(fā)針對2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設管理的規范性文件（征求意見(jiàn)稿），光伏行業(yè)管理明確以補貼規模定裝機總量、競價(jià)獲得補貼資格的方案，政策定調與預期相差無(wú)幾。風(fēng)電行業(yè)管理辦法則出現重大變化。
一是嚴格風(fēng)電總量控制，清查廢止存量核準過(guò)期風(fēng)電項目，預計將誘發(fā)已核準未并網(wǎng)項目“搶裝”；二是明確競價(jià)配置風(fēng)電項目?jì)赡陜缺仨毻懂a(chǎn)，遏制資源圈占行為，提高資源配置效率；三是對海上風(fēng)電“突擊審批”投出反對票，2018年5月18日后各地突擊核準文件被視為無(wú)效，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)競價(jià)另行確定。
一、先平價(jià)申報后競價(jià)配置，存量風(fēng)電“搶裝”
2015年因風(fēng)電標桿電價(jià)下調出現搶裝行情，年度新增裝機30.75GW，創(chuàng )下近十年風(fēng)電年度新增規模之最。在風(fēng)電管理政策調整下，2019年預計將是風(fēng)電行業(yè)搶裝的第二個(gè)年份。
按照行業(yè)一致預期，風(fēng)電在實(shí)現平價(jià)上網(wǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，將經(jīng)過(guò)“標桿電價(jià)-競價(jià)-平價(jià)”三步走，但本次管理層并未給新能源開(kāi)發(fā)企業(yè)、地方政府更多過(guò)渡期限，在全面開(kāi)始推進(jìn)競價(jià)配置資源之前，要求各地優(yōu)先申報平價(jià)上網(wǎng)項目，平價(jià)項目享有并網(wǎng)消納的優(yōu)先權。國家能源局并要求各地在4月25日前報送第一批項目名單，且在第一批項目名單確定之前，各地暫不組織有國家補貼的風(fēng)電項目競爭配置工作。時(shí)間緊、任務(wù)重，這樣的變化超過(guò)地方政府、新能源企業(yè)和投資機構的預期。
根據測算，“三北”地區新建風(fēng)電項目發(fā)電利用小時(shí)數在3100小時(shí)以上時(shí)才具備開(kāi)發(fā)價(jià)值，項目?jì)炔渴找媛蕽M(mǎn)足8%的要求（經(jīng)濟測算模型歡迎與我們聯(lián)系13401191254）。以?xún)让晒艦槔?/span>2018年發(fā)電利用小時(shí)數為2204小時(shí)，與平價(jià)上網(wǎng)的基準尚有1000小時(shí)的差距，平價(jià)與否在一定程度上取決于電力送出和消納。
故此，風(fēng)電行業(yè)提前平價(jià)上網(wǎng)，風(fēng)電設備制造、施工建造環(huán)節面臨盈利壓力，電網(wǎng)企業(yè)同樣面臨調度、調峰、外送、消納諸多壓力。領(lǐng)航智庫預計第一批平價(jià)項目規模有限，仍以示范項目為主；同時(shí)盡管政策鼓勵各類(lèi)在建或核準后未實(shí)質(zhì)性開(kāi)工風(fēng)電項目轉為平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電項目，但從企業(yè)追求高電價(jià)的初心看，自愿“降檔”項目預計少之又少。
2018年5月18日，國家能源局下發(fā)《國家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設管理有關(guān)要求的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕47號，下稱(chēng)“47號文”），首次提出競價(jià)配置風(fēng)電資源的方案，47號文下發(fā)的時(shí)間是陸上集中式風(fēng)電與海上風(fēng)電是否參與競價(jià)的分界點(diǎn)。
自此后，風(fēng)電標桿電價(jià)的時(shí)代遠去。2019年度新增集中式陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電項目全部通過(guò)競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價(jià)，各項目申報的上網(wǎng)電價(jià)不得高于國家規定的同類(lèi)資源區標桿上網(wǎng)電價(jià)。此外，對于紅色預警轉橙色或綠色地區，此前暫停建設項目也將參與競爭配置資源，這意味著(zhù)此前核準文件廢止。
另外需要重點(diǎn)注意的是，本次征求意見(jiàn)稿并明確，“2019年度已核準的陸上風(fēng)電項目?jì)赡陜任赐懂a(chǎn)并網(wǎng)的，需按照并網(wǎng)年份標桿價(jià)格上限重新參與市場(chǎng)競價(jià)?！毖酝庵馐?/span>2019年內競價(jià)獲得補貼資格的項目，最晚應于2021年底前并網(wǎng)，否則補貼標準將隨行就市，進(jìn)一步退坡。
對于已經(jīng)核準未并網(wǎng)的存量風(fēng)電項目而言，盡管政策未明確其投產(chǎn)的時(shí)間節點(diǎn)，但在競價(jià)項目的對標下，項目業(yè)主也很清楚“核準兩年內并網(wǎng)”將是能否獲得高電價(jià)的約束條件。
同時(shí)，國家能源局啟動(dòng)梳理應廢止的存量項目。按照政策規定，核準兩年內未開(kāi)工建設且未申請延期或申請延期但延長(cháng)期內仍未開(kāi)工建設的風(fēng)電項目，核準文件廢止，此類(lèi)項目參與競爭配置，當然原則上還是鼓勵按照平價(jià)上網(wǎng)。
在這一系列政策變化下，預計存量已經(jīng)核準在建、核準未并網(wǎng)項目將加速開(kāi)工建設節奏，行業(yè)搶裝將必不可免。根據行業(yè)內粗略統計，國內已核準未并網(wǎng)風(fēng)電項目80-100GW，這些項目是219、2020年新增并網(wǎng)裝機的主要來(lái)源，也是驅動(dòng)行業(yè)搶裝行情的主要動(dòng)力。
受此影響，2019、20120年兩年國內風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈將出現供需緊平衡狀況。主要表現為，風(fēng)機價(jià)格高位震蕩、風(fēng)機零部件供應緊張、運營(yíng)商搶工期、存量項目路條費快速上漲等，但這一切并非是決策層和行業(yè)希望出現的。一旦搶裝行情結束，行業(yè)景氣度將隨之迎來(lái)低谷期。
二、能源局收緊監管指令，強化規模、規劃管理
2019年風(fēng)電建設管理工作方案提出，“有序按規劃和消納能力組織風(fēng)電建設”，強化風(fēng)電開(kāi)發(fā)總量控制的思想。與以往年度建設方案相比，2019年更加強調規劃管理的原則，以《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規劃實(shí)施的指導意見(jiàn)》（國能發(fā)新能〔2017〕31號）為各?。ㄊ?、區）設定的規劃為上限，控制需要補貼的項目總量。
2018年底前已并網(wǎng)和已核準建設的風(fēng)電項目（扣除應廢止或其他原因不具備建設條件的項目），總規模已超過(guò)本省級區域2020年規劃并網(wǎng)目標的，除平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電項目外，暫停新增陸上集中式風(fēng)電項目建設。
國家能源局強化規劃管理和總量控制，目的是防止在風(fēng)電審批權下放后，風(fēng)電行業(yè)發(fā)展失控，對補貼增長(cháng)帶來(lái)壓力。
2018年國內多個(gè)省份風(fēng)電開(kāi)發(fā)指標超過(guò)十三五指導意見(jiàn)，山西、河南、湖北、廣西4省均超過(guò)規劃100萬(wàn)千瓦。其中，2018年山西下發(fā)風(fēng)電開(kāi)發(fā)指標560萬(wàn)千瓦，超過(guò)指導意見(jiàn)設定的240萬(wàn)千瓦目標，超出規劃320萬(wàn)千瓦；河南超過(guò)規劃250萬(wàn)千瓦，廣西超過(guò)規劃169.4萬(wàn)千瓦，湖北超過(guò)規劃124.14萬(wàn)千瓦。
地方政府風(fēng)電開(kāi)發(fā)規模之所以超標，一是開(kāi)發(fā)企業(yè)有動(dòng)力在2019年風(fēng)電項目競價(jià)前鎖定高電價(jià)、提高風(fēng)電項目投資收益，二是地方政府具有資源換投資的沖動(dòng)，在國家能源管理部門(mén)規章和行政審批權限中尋找平衡，為拉動(dòng)本地投資創(chuàng )造條件。
2018年5月18日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設管理有關(guān)要求的通知》（47號文），文件提出：“從本通知印發(fā)之日起，尚未印發(fā)2018年風(fēng)電度建設方案的省(自治區、直轄市)新增集中式陸上風(fēng)電項目和未確定投資主體的海上風(fēng)電項目應全部通過(guò)競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。已印發(fā)2018年度風(fēng)電建設方案的省(自治區、直轄市)和已經(jīng)確定投資主體的海上風(fēng)電項目2018年可繼續推進(jìn)原方案?！?/span>
上述省份均在2018年5月18日之前下發(fā)當年風(fēng)電建設方案，從而規避參與競價(jià)配置資源的規定。
三、海上風(fēng)電“搶跑”叫停，0.85元/千瓦時(shí)高電價(jià)“打水漂”
2018年，海上風(fēng)電資源圈占轟轟烈烈。以廣東、江蘇、福建、遼寧等省份為主，三峽集團、中廣核新能源、龍源電力、國電投中央與地方國有企業(yè)積極布局海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)。領(lǐng)航智庫不完全統計，2018年獲得核準的風(fēng)電項目規模超過(guò)40GW，其中廣東省內核準30GW以上，江蘇核準8GW以上，為數不少的項目是在2018年底突擊核準。
在這一輪海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)大潮中，風(fēng)機制造、葉片、塔筒、海底電纜、電氣設備、EPC等全產(chǎn)業(yè)鏈主體積極參與，行業(yè)開(kāi)發(fā)建設的熱情空前。
國家能源局《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規劃》提出，“十三五”積極穩妥推進(jìn)海上風(fēng)電建設，到2020年全國海上風(fēng)電開(kāi)工建設規模達到1000萬(wàn)千瓦，力爭累計并網(wǎng)容量達到500萬(wàn)千瓦以上。按照當前行業(yè)開(kāi)發(fā)的節奏，2019年有望提前實(shí)現500萬(wàn)千瓦裝機的開(kāi)發(fā)目標。
各開(kāi)發(fā)企業(yè)之所以加緊圈占海上風(fēng)電資源，目的也是在2019年風(fēng)電開(kāi)發(fā)之前鎖定0.85元/千瓦時(shí)的高電價(jià)。但是，海上風(fēng)電在享受高電價(jià)的同時(shí)，財政補貼缺口壓力進(jìn)一步加大。
從2018年底開(kāi)始，國家能源管理部門(mén)即對各地的突擊審批行為提出異議，主要開(kāi)發(fā)主體在公共場(chǎng)所對海上風(fēng)電慎而又慎。在2019年風(fēng)電開(kāi)發(fā)管理文件中，國家能源局提出“有序穩妥推進(jìn)海上風(fēng)電項目建設”。
本次國家能源局專(zhuān)門(mén)提出，2018年度未通過(guò)競爭方式進(jìn)入國家補貼范圍并確定上網(wǎng)電價(jià)的海上風(fēng)電項目，其核準文件不能作為享受?chē)已a貼的依據。在47號文發(fā)布之日前（2018年5月18日）獲得核準的海上風(fēng)電項目，在本次通知發(fā)布前未辦齊開(kāi)工前手續的，均參加競爭配置并通過(guò)競爭確定上網(wǎng)電價(jià)。
盡管是征求意見(jiàn)，但行業(yè)內最擔心的事情還是出現了。簡(jiǎn)而言之，各省在47號文下發(fā)之后突擊核準的海上風(fēng)電不能進(jìn)入國家補貼目錄，需要重新競價(jià)核定上網(wǎng)電價(jià)。對于海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)商而言，0.85元/千瓦時(shí)的高電價(jià)可能成為奢望，各省提出的高容量海上風(fēng)電發(fā)展規劃目標實(shí)現可能打折扣。
但是，對于海上風(fēng)電是否參與競爭配置資源，上述新規與47號文件限定的條件并不一致。47號文提出“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風(fēng)電項目可以執行原資源配置方案”，海上風(fēng)電是否豁免參與競價(jià)配置資源的條件是在47號文之前確定投資主體，且未對項目開(kāi)工、投產(chǎn)時(shí)點(diǎn)做出明確限定。
而根據新政，只有在2018年5月18日之前獲得核準并于2019年4月11日（征求意見(jiàn)稿發(fā)布時(shí)間）前具備開(kāi)工條件的項目才可以豁免參與競價(jià)配置資源。這一規定與47號文提出的“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風(fēng)電項目可以執行原資源配置方案”的規定沖突。在風(fēng)電開(kāi)發(fā)流程中，確定投資主體與獲得核準并不是同一個(gè)時(shí)間節點(diǎn)，列入開(kāi)發(fā)建設方案與具備開(kāi)工條件也非同一時(shí)間節點(diǎn)，建議進(jìn)一步明確海上風(fēng)電豁免參與競價(jià)配置資源的時(shí)間點(diǎn)，以減少對投資企業(yè)開(kāi)發(fā)節奏的影響。
