國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)對于科學(xué)合理制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的配電價(jià)格，鼓勵社會(huì )資本投資配電業(yè)務(wù)，促進(jìn)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)健康發(fā)展和提高配電運營(yíng)效率，進(jìn)一步推進(jìn)輸配電價(jià)改革具有非常重要的意義?！吨笇б庖?jiàn)》在監管方式、定價(jià)辦法、結算辦法等方面有著(zhù)諸多創(chuàng )新舉措和突破點(diǎn)。
意義之一：突破本輪電改的重點(diǎn)和難點(diǎn)
本輪電力體制改革的核心是電價(jià)改革，而作為電價(jià)中關(guān)鍵的一環(huán)，輸配電價(jià)的改革則是電價(jià)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。
輸配電價(jià)改革的重要性在本輪電改主要政策文件對其強調的力度上得以充分體現。2015年3月中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕9號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“電改9號文”)中部署了近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，其中第一條是“有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機制”，其下的“單獨核定輸配電價(jià)”便是本輪電改28項重點(diǎn)任務(wù)的首列任務(wù)。
輸配電價(jià)改革的難度，從省級電網(wǎng)輸配電價(jià)的核定和推行的曲折歷程上可見(jiàn)一斑。省級電網(wǎng)輸配電價(jià)在本輪改革之前就已經(jīng)核定了很多次，但始終沒(méi)有落地執行;即使是本輪電改耗時(shí)一年多核定的輸配電價(jià)，多數省市仍然存在高電壓等級價(jià)格過(guò)高、電壓等級間價(jià)格差距過(guò)小等問(wèn)題;另一方面，一些早已經(jīng)核定了輸配電價(jià)的省市在電力交易中仍然采用的是價(jià)差傳導模式，而并沒(méi)有采用已核定的輸配電價(jià)。
增量配電網(wǎng)配電價(jià)格定價(jià)是輸配電價(jià)改革這個(gè)難點(diǎn)中的難點(diǎn)。增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)承載了眾多改革目標，而且需要結合全國各地的不同的實(shí)際情況。因此，《指導意見(jiàn)》并沒(méi)有給出具體可操作的配電價(jià)格定價(jià)辦法，而是對地方價(jià)格主管部門(mén)制定配電價(jià)格定價(jià)辦法給出了原則性的指導意見(jiàn)。
意義之二：完成輸配電價(jià)體系的“最后一公里”
電改9號文則要求輸配電價(jià)逐步過(guò)渡到按“準許成本加合理收益”原則核定。根據該部署，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《輸配電定價(jià)成本監審辦法(試行)》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕1347號)，隨即對各省級電網(wǎng)開(kāi)展了大規模的成本監審工作和輸配電價(jià)核定工作。截止到2017年中，首輪輸配電價(jià)改革試點(diǎn)已經(jīng)全面完成。這被認為是電改9號文以來(lái)第一項取得重大突破性成果的電改任務(wù)。
但輸配電價(jià)改革并沒(méi)有完成。因為除了省級電網(wǎng)外，我國還有十幾個(gè)地方電網(wǎng)和近兩百個(gè)(以后還會(huì )有更多)增量配電網(wǎng)，這些配電網(wǎng)也需要針對性的輸配電價(jià)定價(jià)辦法。
本次國家發(fā)改委印發(fā)的《區域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》、《跨省跨區專(zhuān)項工程輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》和《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導意見(jiàn)》終于完成了輸配電價(jià)體系建設的最后一塊拼圖。
意義之三：推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)
放開(kāi)增量配電業(yè)務(wù)是電改9號文中的一項重要內容，目標是鼓勵社會(huì )資本投資配電業(yè)務(wù)，促進(jìn)配電網(wǎng)建設發(fā)展、提高配電運營(yíng)效率。
國家發(fā)改委隨后發(fā)布的《關(guān)于加快配電網(wǎng)建設改造的指導意見(jiàn)》(發(fā)改能源〔2015〕1899號)，提出了“開(kāi)展試點(diǎn)示范，逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)”。
2016年下半年，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<售電公司準入與退出管理辦法>和<有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法>的通知》(發(fā)改能源〔2016〕2120號)，對增量配電業(yè)務(wù)的放開(kāi)和管理給出了明確的操作辦法。隨后，國家發(fā)改委、能源局在《關(guān)于規范開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2480號)中公布了105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項目。
但是，直到2017年年底，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項目的進(jìn)展從總體上來(lái)說(shuō)并不順利，盡管這一年來(lái)國家發(fā)改委和能源局采取了一系列措施，包括多個(gè)批次的試點(diǎn)項目申報、限定確定投資主體的時(shí)間、每半個(gè)月匯報一次進(jìn)展、2018年上半年必須實(shí)現所有地市全覆蓋等。當前困擾各試點(diǎn)項目的最重要的兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是配電區域的劃分，另一個(gè)則配電價(jià)格的定價(jià)辦法。
《指導意見(jiàn)》在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期發(fā)布，將有效地指導支撐各省級價(jià)格主管部門(mén)制定各地的配電價(jià)格定價(jià)辦法，有力助推更多增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項目的落地。
創(chuàng )新之一：多種激勵性定價(jià)方法
電改9號文明確要求輸配電價(jià)逐步過(guò)渡到按“準許成本加合理收益”原則核定。本次發(fā)布的《指導意見(jiàn)》也是將該原則確定為首選的監管方式和定價(jià)方法，以及所有其它定價(jià)方法的基礎。但考慮到配電網(wǎng)的特殊性，以及各地監管機構將面臨的現實(shí)情況，《指導意見(jiàn)》并沒(méi)有完全拘泥于狹義的“準許成本加合理收益”方法，而是創(chuàng )造性地擴展出了一些可選的其它定價(jià)方法，并給出了各種方法的適用場(chǎng)景。這些努力最終將使得《指導意見(jiàn)》更具指導性和實(shí)用價(jià)值。
比如，“招標定價(jià)法”是首次作為一種配電價(jià)格定價(jià)辦法被提出，適用場(chǎng)景是“招標方式確定投資主體的配電網(wǎng)項目”。既然我們要鼓勵社會(huì )資本積極參與增量配電業(yè)務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)競爭確定投資主體，那通過(guò)什么指標來(lái)選擇投資主體?未來(lái)的配電價(jià)格(或者決定配電價(jià)格的重要因素：投資額、運維成本、收益率要求等)自然是非常重要的考量因素。因此，“招標定價(jià)法”不失為一種直接、有效的定價(jià)方法。當然，招標所確定的配電價(jià)格(或其自動(dòng)調整機制)怎樣才能、是否合適在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內保持不變，這是另外一個(gè)問(wèn)題，需要專(zhuān)題討論。
此外，“最高限價(jià)法”和“標尺競爭法”也是對“準許成本加合理收益”監管方式的擴展和突破。這兩種定價(jià)方法的共同特征是激勵性比較強而監管工作量相對較小。引入這兩種定價(jià)方法，一方面是為了讓激勵性監管的手段促進(jìn)配電網(wǎng)企業(yè)提高運營(yíng)效率，另一方面也是為了幫助監管機構應對要監管數量眾多的配電網(wǎng)這個(gè)實(shí)際困難。
創(chuàng )新之二：配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)的結算
增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)以來(lái)爭議最大的幾個(gè)和配電價(jià)格定價(jià)環(huán)境相關(guān)的問(wèn)題是：當前大部分省級電網(wǎng)輸配電價(jià)的結構會(huì )導致配電價(jià)格的空間不夠；部分配電網(wǎng)內沒(méi)有電壓等級差，無(wú)法收取配電費；部分配電網(wǎng)的接入線(xiàn)路以及高壓變電站由省級電網(wǎng)建設，配電網(wǎng)是否需要向省級電網(wǎng)繳納接入費?
《指導意見(jiàn)》中的“不同電壓等級輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級價(jià)格主管部門(mén)可根據實(shí)際情況，向國務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)申請調整省級電網(wǎng)輸配電價(jià)結構”這句話(huà)對上述第1個(gè)問(wèn)題給出了一個(gè)明確的答案。提出的解決方案(“調整省級電網(wǎng)輸配電價(jià)結構”)也直指問(wèn)題的根源和核心。當然，該方案在實(shí)際操作可能會(huì )遇到復雜的具體問(wèn)題與比較困難的局面，但這是如何落地的問(wèn)題。
“在配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)接入點(diǎn)，由省級電網(wǎng)專(zhuān)為配電網(wǎng)建設變電站的，省級價(jià)格主管部門(mén)可探索核定由配電網(wǎng)承擔的接入費用，并適當調整配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結算電價(jià)”這句話(huà)則為第2個(gè)和第3個(gè)問(wèn)題的解決給出了原則、指出了方向。
創(chuàng )新之三：配電網(wǎng)與發(fā)電企業(yè)的結算
為了實(shí)現可再生能源的高比例消納，配電網(wǎng)區域內必須配備足夠的廉價(jià)調峰能力，這需要相關(guān)的政策配套?！吨笇б庖?jiàn)》中的“配電網(wǎng)與發(fā)電企業(yè)的結算，按照調度協(xié)議約定的主體執行”這句話(huà)從調度和結算兩個(gè)方面給配電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合發(fā)電企業(yè)應對可再生能源高比例消納這個(gè)挑戰指明了方向。
創(chuàng )新之四：配電網(wǎng)內的可再生能源發(fā)電就近交易
《指導意見(jiàn)》提出的“配電網(wǎng)區域內列入試點(diǎn)范圍的非水可再生能源或地方電網(wǎng)區域內既有的小水電發(fā)電項目與電力用戶(hù)開(kāi)展就近交易時(shí)，用戶(hù)僅支付所使用電壓等級的配電價(jià)格，不承擔上一電壓等級的輸配電價(jià)”這句話(huà)不只是簡(jiǎn)單地重申了國家發(fā)改委、能源局2017年10月底發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)的通知》(發(fā)改能源〔2017〕1901號)的精神，它還將就近交易的電源范圍擴大到了包括“既有的小水電發(fā)電項目”。更重要的是，這句話(huà)明確了過(guò)網(wǎng)費費的分擔原則和機制，對配電價(jià)格的制定辦法提出了全新的、更高的要求。
