新一輪電力體制改革歷經(jīng)兩年多的推進(jìn)，成就令人矚目，已站在了新的歷史起點(diǎn)上。但前進(jìn)中的困難和問(wèn)題也開(kāi)始顯現。“發(fā)展出題目，改革做文章”，深水區的電改在不斷前行的路上，矛盾和問(wèn)題已然，但腳步卻將愈加鏗鏘。
2015年3月，以中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》頒發(fā)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)9號文件)為標志，新一輪電力體制改革的熱潮在全國強勢掀起。
兩年多來(lái)，電力體制改革取得重要進(jìn)展和積極成效，成為全面深化改革這一壯闊畫(huà)卷中濃墨重彩的一章。
全面電改獲實(shí)質(zhì)性突破
問(wèn)題是時(shí)代的聲音。與以往的電改不同，此次電改堅持問(wèn)題導向，主要針對市場(chǎng)交易機制缺失、資源利用率不高;價(jià)格關(guān)系沒(méi)有理順，市場(chǎng)化定價(jià)機制尚未完全形成;政府職能轉變不到位，各類(lèi)規劃協(xié)調機制不完善;發(fā)展機制不健全，新能源和可再生能源開(kāi)發(fā)利用面臨困難;立法修法工作相對滯后，制約電力市場(chǎng)化健康發(fā)展五大問(wèn)題，實(shí)現目標綜合，既要建立市場(chǎng)化運行機制、完善政府監管體制、優(yōu)化行業(yè)組織形式，又要強化發(fā)展規劃、推進(jìn)能源法規建設、兼顧綠色發(fā)展與節能減排等多重訴求，系統性、協(xié)調性明顯增強。
一是以6個(gè)配套文件為重點(diǎn)，構建電力體制改革的“四梁八柱”。緊密結合本次電改的“制改”特點(diǎn)，圍繞推進(jìn)電力市場(chǎng)建設、輸配電價(jià)改革、售電側改革、電力交易機構組建和規范運行、有序放開(kāi)發(fā)用電計劃、加強和規范燃煤自備電廠(chǎng)監督管理等核心內容，國家發(fā)改委、國家能源局制定出臺了6個(gè)配套文件，進(jìn)一步細化、明確了電力體制改革的有關(guān)要求和實(shí)施路徑。6個(gè)配套文件是一個(gè)有機整體，在9號文件引領(lǐng)下，和批復各地的試點(diǎn)文件一起，既架起了整個(gè)電改的四梁八柱，又完整構成了相關(guān)重要改革的操作手冊，為電改各項重大部署的落地，提供了基本依據。
二是落實(shí)改革主體責任，多模式、多層次試點(diǎn)格局初步形成。截至目前，云南、貴州等21省區市開(kāi)展了電力體制改革綜合試點(diǎn)，重慶、廣東等9省區市和新疆建設兵團開(kāi)展了售電側改革試點(diǎn)，電力體制改革試點(diǎn)已經(jīng)覆蓋除西藏以外的所有省(區、市)。輸配電價(jià)改革已實(shí)現省級電網(wǎng)全覆蓋，為多方直接交易奠定了堅實(shí)基礎，成為9號文件頒布以來(lái)，第一項取得重大突破性成果的電改任務(wù)。今年進(jìn)行的第二批、第三批輸配電價(jià)改革，涉及到26個(gè)省，完成降價(jià)380億元。數字表明，電網(wǎng)企業(yè)涉及到與輸配電價(jià)不相關(guān)的或者不合理的金額比例是14.5%，達到1180億元。輸配電價(jià)改革后，平均輸配電價(jià)比現行購銷(xiāo)差價(jià)每千瓦時(shí)減少1分錢(qián)，核減32個(gè)省級電網(wǎng)準許收入約480億元。首輪輸配電價(jià)改革試點(diǎn)已全面完成，近日將由省級價(jià)格管理部門(mén)向社會(huì )公布。與此同時(shí)，國家發(fā)改委、國家能源局日前表示，2018年底前我國將啟動(dòng)電力現貨交易試點(diǎn)。選擇部分區域和省開(kāi)展電力現貨市場(chǎng)建設試點(diǎn)，研究建立中長(cháng)期交易規避風(fēng)險、以現貨交易發(fā)現價(jià)格的電力市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在“無(wú)現貨、不市場(chǎng)”的理念下，此舉無(wú)疑將為當下的電改注入強大動(dòng)力。
三是交易機構組建工作基本完成，促進(jìn)形成公開(kāi)透明的交易平臺。交易機構的建設和作用的發(fā)揮反映著(zhù)地方電力體制改革的進(jìn)展水平。各級電力交易機構已組建到位。北京、廣州電力交易中心相繼掛牌，成立了市場(chǎng)管理委員會(huì )。除海南、西藏以外，全國其他省份均建立了電力交易機構，其中云南、貴州、廣東、湖北、重慶等7省市組建了股份制交易機構。
四是加快放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，有效激發(fā)市場(chǎng)活力。出臺《售電公司準入與退出管理辦法》和《有序放開(kāi)配電業(yè)務(wù)管理辦法》，建立市場(chǎng)主體準入退出機制和以信用監管為核心的新型監管制度。目前，全國注冊成立的售電公司已達7000家，改革為電力用戶(hù)提供了多樣化的選擇和不斷優(yōu)化增值的服務(wù)。規范開(kāi)展第一批105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項目，鼓勵社會(huì )資本參與配電網(wǎng)投資，建立多元主體參與的競爭機制。國家能源局制定了對擁有配電網(wǎng)運營(yíng)權的售電公司頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的具體措施。105家增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)作為新一輪電改的重要突破口和改革“試金石”的作用正在積極顯現。日前，國家發(fā)改委、國家能源局又印發(fā)《推進(jìn)并網(wǎng)型微電網(wǎng)建設試行辦法》，為微電網(wǎng)健康有序發(fā)展提供政策支撐。
五是以擴大電力市場(chǎng)化交易規模為重點(diǎn)的改革舉措，為企業(yè)降成本釋放巨大紅利。2016年一年，全國包括直接交易在內的市場(chǎng)化交易電量突破1萬(wàn)億千瓦時(shí)，約占全社會(huì )用電量的19%。其中，直接交易電量接近8000億千瓦時(shí)，同比增長(cháng)85%，為用戶(hù)節約電費超過(guò)573億元。煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)方面，下調燃煤機組上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)3分錢(qián)，并同幅度下調一般工商業(yè)銷(xiāo)售電價(jià)，每年減少企業(yè)用電支出約225億元。完善兩部制電價(jià)方面，有效減輕了大工業(yè)用戶(hù)基本電費負擔，用電企業(yè)基本電費支出年減少約150億元。通過(guò)以上改革舉措，全年共計減少企業(yè)電費支出超過(guò)1000億。
2017年，全國市場(chǎng)化交易電量再創(chuàng )新高。來(lái)自國家發(fā)改委、國家能源局的信息表明，今年市場(chǎng)化交易電量將超過(guò)2萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全社會(huì )用電量的35%以上。今年1—6月，各地簽訂直接交易年度、月度合同以及交易平臺集中交易電量累計9500萬(wàn)千瓦時(shí)，已執行的合同度電平均降價(jià)4.7分。預計今年全年電力直接交易電量規模1.2萬(wàn)億千瓦時(shí)，同比增長(cháng)約50%。電力市場(chǎng)化交易持續給力供給側結構性改革。
改革深水區問(wèn)題露水面
回顧新一輪電力體制改革兩年多的推進(jìn)，成就令人矚目，但各種困難和問(wèn)題也開(kāi)始顯現。從上世紀80年代集資辦電，到本世紀初實(shí)行的廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，30多年探索，深水區的電改在不斷前行的路上，活力和動(dòng)力持續，矛盾和問(wèn)題已然。
一是電力體制改革陷入“電改就是降價(jià)”的認識誤區。新一輪電力體制改革是我國全面深化改革的重要組成部分。根本目的是堅持市場(chǎng)化的改革方向，實(shí)現的是多目標，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。不能把電改簡(jiǎn)單等同于降價(jià)，市場(chǎng)化定價(jià)要尊重市場(chǎng)規律，并不是只降不漲，降價(jià)的收益分配也是市場(chǎng)化的過(guò)程，應該由市場(chǎng)來(lái)決定。
但從各地電力體制改革的實(shí)際情況來(lái)看，市場(chǎng)化交易基本采取直接交易的方式，由電力用戶(hù)向發(fā)電企業(yè)或通過(guò)售電公司購電，基本是在打降電價(jià)之牌，將推行直接交易作為降成本的重要舉措。與上一輪電力體制改革不同，本輪電力體制改革的參與主體引入了地方政府和電力用戶(hù)，一定程度上，地方政府成為本次改革的實(shí)際操刀者，在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，降電價(jià)成為有的地方政府降成本的“有效手段”。
二是配售電企業(yè)的核心競爭力尚不適應新形勢的要求。雖然各地售電公司如過(guò)江之鯽涌向市場(chǎng)，短短兩年多時(shí)間就逾7000家，對電力用戶(hù)的爭奪可謂激烈，但真正有電可售并賺錢(qián)的并沒(méi)有想象的那么多。
有媒體作過(guò)統計，以國網(wǎng)和南網(wǎng)售電公司最多的兩個(gè)省份為例：在山東，工商注冊829家售電公司，然而，通過(guò)交易中心公示并拿到售電資質(zhì)的只有335家，有交易記錄的售電公司只有43家;在廣東，共計774家工商注冊售電公司，但進(jìn)入售電名錄的僅309家，已經(jīng)步入售電公司參與競價(jià)的第二年，有交易記錄的售電公司卻僅有116家。
售電公司的核心競爭力不強，競爭手段單一，除了“吃差價(jià)”這一模式外，其他綜合能源管理、節能服務(wù)等增值服務(wù)的作用尚不明顯，甚至質(zhì)疑部分售電公司為“皮包公司”的聲音開(kāi)始出現。尤其是電網(wǎng)企業(yè)關(guān)聯(lián)售電公司一旦進(jìn)入市場(chǎng)，其人員優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、數據優(yōu)勢不言而喻，如何確保公平競爭，在人員、場(chǎng)所、數據、財務(wù)等各個(gè)方面與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行物理隔離，對其實(shí)行非對稱(chēng)監管，又是一個(gè)亟待研究的課題。
三是直接交易市場(chǎng)化程度不高，約束機制不到位。通過(guò)市場(chǎng)化交易發(fā)現價(jià)格，逐步形成由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制是電力體制改革的重要目標。目前，隨著(zhù)《電力中長(cháng)期交易基本規則(暫行)》的出臺，各地開(kāi)展的電力直接交易與輔助服務(wù)補償等其他交易已上升為制度規范，為電力市場(chǎng)化交易規范有序進(jìn)行了提供了保障。
隨著(zhù)本輪電改的啟動(dòng)，原本不能與發(fā)電廠(chǎng)直接交易的中小用戶(hù)，可以通過(guò)配電、售電公司來(lái)實(shí)現交易，彌補了多年來(lái)我國電力市場(chǎng)的一種缺失，應該說(shuō)是電改的一大進(jìn)步。
但縱觀(guān)目前各地直接交易的開(kāi)展情況，有的地方特別是高耗能產(chǎn)業(yè)占比較高的地方，在直接交易過(guò)程中，違背市場(chǎng)定價(jià)原則，采取行政手段人為降低電價(jià)的現象仍有發(fā)生。特別是能夠進(jìn)入直接交易名單的大用戶(hù)，有的不是市場(chǎng)選擇的結果，而是由地方政府部門(mén)確定，一定意義上，大用戶(hù)直購變成了對大用戶(hù)的優(yōu)惠。同時(shí)，個(gè)別省份還“謝絕”了售電公司的參與，由電網(wǎng)企業(yè)代理中小用戶(hù)參與直接交易，造成了市場(chǎng)主體的混淆，與9號文件培育和放開(kāi)售電側市場(chǎng)的精神相悖。
大多省(區、市)的電力用戶(hù)一旦進(jìn)入名單，不僅可以享受較低的電價(jià)，而且電力電量不平衡的責任還由其他未進(jìn)入名單電力用戶(hù)和發(fā)電企業(yè)承擔，電力用戶(hù)承擔偏差和輔助服務(wù)的機制尚未有效建立，約束考核機制不健全。
四是電力市場(chǎng)中操縱市場(chǎng)、控制價(jià)格的情況時(shí)有發(fā)生。據不完全統計，近兩年已有山西、安徽、河南等地發(fā)電企業(yè)出現涉嫌串謀、壟斷價(jià)格的行為，相應政府部門(mén)和監管機構已經(jīng)做出反應，對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行了處罰。
在電力市場(chǎng)建設推進(jìn)的同時(shí)，如何完善交易規則、防范市場(chǎng)力，如何判定串謀行為、如何處罰，電力體制改革如何與供給側改革、國企改革協(xié)調一致推進(jìn)，都將是今后一段時(shí)間內必須研究和正視的問(wèn)題。
進(jìn)一步推進(jìn)改革的幾點(diǎn)建議
一是要及時(shí)對重點(diǎn)地區三年來(lái)電改進(jìn)展進(jìn)行必要總結梳理。本次改革大的原則由國家層面掌握，但具體方案、實(shí)施細則由地方主導，這種背景下，有必要建立科學(xué)合理評估機制，必要時(shí)引入第三方機構，對各地電力體制改革效果進(jìn)行全方位評估，保證改革方案符合中央精神。
評估工作應立足于肯定成績(jì)、指出問(wèn)題，防止各地落實(shí)9號文件出現跑偏的問(wèn)題。發(fā)揮各方力量，加強監管檢查，確保各地與中央電力體制改革原則和頂層設計精神保持一致。
二是進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)交易規則，確保改革不走彎路、不抄“近路”。要在尊重電力系統物理屬性和地區差異的原則下，根據資源稟賦、電網(wǎng)結構、用戶(hù)特點(diǎn)和負荷特性，完善各地電力市場(chǎng)交易規則，著(zhù)力推進(jìn)電力中長(cháng)期交易、輔助服務(wù)市場(chǎng)及現貨市場(chǎng)。
要有意識的培育售電企業(yè)，壯大售電側的市場(chǎng)力量，絕不能越俎代庖，要充分發(fā)揮售電公司代理用戶(hù)多、整合曲線(xiàn)處理偏差考核能力強的優(yōu)勢，鼓勵售電公司通過(guò)優(yōu)化組合減少偏差考核費用，讓真正有能力的售電公司脫穎而出，激發(fā)市場(chǎng)活力。
三是充分發(fā)揮交易機構的作用，拓展交易范圍。交易機構是電力市場(chǎng)化改革的重要環(huán)節和關(guān)鍵平臺，其發(fā)揮作用的水平一定程度上反映了各地電力體制改革的進(jìn)展水平。
從全國來(lái)看，區域和省級交易機構已組建到位，并發(fā)揮了應有的作用，但是各地發(fā)展不夠平衡，電力交易機構的交易范圍、交易品種和業(yè)務(wù)量仍然有限。要把交易機構發(fā)揮作用的水平作為衡量各地電力體制改革進(jìn)展的重要標志。
當前，既要推進(jìn)中長(cháng)期交易規避風(fēng)險、以現貨交易發(fā)現價(jià)格的電力市場(chǎng)，還要鼓勵合同轉讓機制，以及優(yōu)先發(fā)電權交易。
要加快放開(kāi)交易主體的跨省跨區限制?，F階段，因為硬件軟件兩方面制約，跨區域交易仍然受到很大限制，缺少全國性的交易市場(chǎng)。但是，市場(chǎng)也可以對電網(wǎng)的跨區域建設提出要求，推動(dòng)電網(wǎng)建設的跨區域市場(chǎng)化。一個(gè)辦法是組建跨區域的全國性電力交易機構，另一個(gè)辦法是在現有的交易機構中培育全國性交易機構。同時(shí)，要鼓勵市場(chǎng)主體跨區域注冊，攪活一池春水。
四是處理好頂層設計和摸石頭過(guò)河的關(guān)系，注重電改的系統性、整體性、協(xié)同性。頂層設計是目標和方向，摸石頭過(guò)河是具有中國智慧的改革辦法。二者是辯證統一的，推進(jìn)局部的階段性改革要在加強頂層設計的前提下進(jìn)行，加強頂層設計要在推進(jìn)局部的階段性改革的基礎上來(lái)謀劃。
對必須取得突破但一時(shí)還不那么有把握的改革，可以采取試點(diǎn)探索、投石問(wèn)路的方法，看準了、取得成效了再推開(kāi)。比如售電側的逐步放開(kāi)和準入問(wèn)題，如跨區域性全國交易機構的建立問(wèn)題，是單獨組建還是就現有機構培育，完全可以讓市場(chǎng)來(lái)選擇，在試的過(guò)程中發(fā)展和認識，在試的過(guò)程中注重總結、做出決斷。
要充分把握本次電改具體方案、實(shí)施細則地方主導的特點(diǎn)，既尊重地方的首創(chuàng )精神，鼓勵基層大膽試驗、大膽突破，又要加強宏觀(guān)思考，遵循頂層設計。特別是針對個(gè)別政府部門(mén)和地方以改革名義出臺的并不完全符合市場(chǎng)化方向的政策措施，影響電力體制改革有序推進(jìn)的問(wèn)題和現象，我們必須堅持“鏈式改革”的思路，即以問(wèn)題為導向的全產(chǎn)業(yè)鏈市場(chǎng)化改革，以改革的系統性、整體性、協(xié)同性為目標，完善跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區、跨所有制的改革方案，以此打破困局，以整體的合力和各主體之間的有效協(xié)同，引導市場(chǎng)發(fā)揮其決定性作用，促進(jìn)電力資源的優(yōu)化配置。
