實(shí)施幾十年的“跨區跨省”輸電政策到了優(yōu)化調整期！
為落實(shí)國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計劃》，同時(shí)解決京津冀、長(cháng)三角、珠三角等地區用能問(wèn)題，2014年年中，國家能源局發(fā)布了《加快推進(jìn)大氣污染防治行動(dòng)計劃12條重點(diǎn)輸電通道建設的通知》，并與國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司簽署了《大氣污染防治外輸電通道建設任務(wù)書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《任務(wù)書(shū)》）。根據《任務(wù)書(shū)》，國家能源局將加快辦理項目核準手續，滿(mǎn)足工期要求；電網(wǎng)企業(yè)將加快推進(jìn)12條大氣污染防治外輸電通道建設，在2017年全部建成投產(chǎn)；地方政府部門(mén)將協(xié)調解決項目實(shí)施過(guò)程中的重大問(wèn)題，落實(shí)各項配套條件。截至2016年底，12通道已建成4條，其余8條正在建設中。正當電網(wǎng)企業(yè)擼起袖子加油干之時(shí)，2016年10月，國家能源局印發(fā)了《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步調控煤電規劃建設的通知》，強調2020年底前，準東至華東、寧東至浙江、上海廟至山東、榆橫至山東等輸電通道配套煤電項目投產(chǎn)規模要求減半，錫盟至山東、錫盟至江蘇輸電通道配套煤電項目總投產(chǎn)規模要控制在730萬(wàn)千瓦以?xún)?，并相應調整配套風(fēng)電和光伏發(fā)電投產(chǎn)時(shí)序。一時(shí)間，關(guān)心電力外送者陷入迷茫，配套電源投產(chǎn)規模為什么要調整，這是能源開(kāi)發(fā)布局要調整嗎？輸電通道將近一半容量被閑置怎么辦，這是遠距離大容量輸送政策要調整嗎？
西電東送面臨新情況
我國煤炭資源主要分布在西部和北部地區，水能資源主要集中在西南地區，東部地區一次能源資源匱乏，但用電需求大且集中，能源資源與用電需求的逆向分布決定了“西電東送”的必要性。
我國提出“西電東送”設想已有30年之久（1986年），付諸實(shí)施已有20多年時(shí)間（1996年），總投資超過(guò)萬(wàn)億元，建成“西電東送”線(xiàn)路超過(guò)5萬(wàn)公里，投產(chǎn)“西電東送”電源超過(guò)1.7億千瓦。這些項目無(wú)論是投資，還是上繳利稅，對所在省區經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大，其實(shí)施很好地幫助了所在地區將能源資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，減輕了東部地區的環(huán)境和運輸壓力，滿(mǎn)足了經(jīng)濟社會(huì )高速發(fā)展對能源的需求，過(guò)去的20年間，中東西部地區各得其所，互惠共贏(yíng)。但此一時(shí)，彼一時(shí)，20年后，東部地區對繼續大規模接受西部地區電力的態(tài)度已發(fā)生改變，有點(diǎn)心不甘情不愿了，甚至出現了“不愛(ài)接”的新情況，導致東部地區接受西部電力態(tài)度發(fā)生變化的原因主要有兩點(diǎn)。
首先是經(jīng)過(guò)20多年的持續“喂養”，東部地區基本被“喂飽”，2016年?yáng)|部地區接受西電東送容量已達到1.3億千瓦，占東部地區總裝機容量的20%。近年來(lái)，東部地區由于電力需求增長(cháng)放緩，市場(chǎng)空間萎縮，2016年煤電利用小時(shí)平均下降為4100小時(shí)，個(gè)別省份已低于3500小時(shí)。如果考慮核準（在建）和已納入規劃的電源項目全部投產(chǎn)，2020年?yáng)|部地區煤電平均利用小時(shí)將可能降低到3600小時(shí)左右。為此，國家能源主管部門(mén)連發(fā)多個(gè)文件，要求各地把控煤電建設節奏，甚至要核減煤電項目。2016年4月，國家能源局發(fā)布了2019年煤電規劃建設風(fēng)險預警，近日國家能源局又發(fā)布了2020年煤電規劃建設風(fēng)險預警。兩次預警中，作為重要的電力受入地區，華北和華東沿海省市都被亮了“紅燈”，預警煤電裝機存在過(guò)剩風(fēng)險。其實(shí)“十三五”期間東部地區的日子并不好過(guò)，其首要任務(wù)不是繼續發(fā)展煤電新項目，而是調控發(fā)展節奏，《能源發(fā)展“十三五”規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《規劃》）就要求“2020年煤電裝機規模力爭控制在11億千瓦以?xún)取?。富余狀態(tài)下，東部地區對區外輸入電力的心態(tài)自然就會(huì )有變化，這個(gè)時(shí)候再要求東部地區大規模接受西部煤電有點(diǎn)勉為其難，所以要求新增輸電通道配套煤電投產(chǎn)規模減半就成為了一種選擇。
“天下熙熙，皆為利來(lái)，天下攘攘，皆為利往”，在市場(chǎng)起著(zhù)資源配置決定性作用的條件下，隨著(zhù)接受區外來(lái)電規模的增大，東部地區更加注重能源獲取的經(jīng)濟性。相比東部當地發(fā)電，目前部分西部地區輸入電力已沒(méi)有明顯的經(jīng)濟優(yōu)勢，甚至還有價(jià)格“倒掛”，這是導致東部地區接受區外電力積極性降低的第二個(gè)原因。2016年，廣東實(shí)行電力市場(chǎng)化交易后，廣東當地煤電價(jià)格已下降到與貴州和云南的上網(wǎng)標桿電價(jià)基本持平，考慮輸電費用后，“云電”和“貴電”與廣東當地發(fā)電已沒(méi)有突出優(yōu)勢；山西省上網(wǎng)標桿電價(jià)約0.32元/千瓦時(shí)，與華北其他地區標桿電價(jià)僅相差0.03元/千瓦時(shí)，考慮輸電費用后，山西電力到華北的競爭力也不強。全國各地電廠(chǎng)固定成本差距其實(shí)并不大，“西電東送”機組如果是空冷機組，固定成本還要高于東部地區的機組。如果不是煤電一體化和煤電聯(lián)營(yíng)，而是從市場(chǎng)采購電煤，計入“西電東送”輸電費用，部分“西電東送”電廠(chǎng)落地電價(jià)與東部當地電廠(chǎng)相比并不一定就有優(yōu)勢。在電力體制改革大環(huán)境下，各地正加大電價(jià)市場(chǎng)化的工作力度，電力市場(chǎng)的競爭其實(shí)就是電價(jià)的競爭，可以想象，今后誰(shuí)的成本把控做得好，誰(shuí)就會(huì )在競爭中占據優(yōu)勢。不能互惠互利，不能實(shí)現雙方共贏(yíng)，“東部不愛(ài)接”就顯得合乎常理了。
能源輸送需要優(yōu)化調整
多年來(lái)我國建設了包括“西煤東運”鐵路、“西氣東輸”管線(xiàn)和“西電東送”網(wǎng)架等在內的能源輸送通道，以保障東部地區的能源供應。在當前東部地區對區外輸入電力變得不那么迫切的時(shí)候，我們不禁要問(wèn)“東部不愛(ài)接”是短期行為還是長(cháng)期趨勢？能源輸送通道是否還需要繼續加強建設？回答這些問(wèn)題，就要看未來(lái)東部地區對區外輸入能源有多大需求。
據預計，2016年至2030年，我國東部地區新增能源需求約2億噸標煤，其中新增用電量需求約1萬(wàn)億千瓦時(shí)。2015年11月，國家主席習近平在巴黎氣候變化大會(huì )上向世界莊嚴承諾，中國在2030年碳排放達到峰值，并爭取盡早實(shí)現。如果全國碳排放在2030年達到峰值，東部地區經(jīng)濟發(fā)達，應該在2030年以前就要達到峰值。要實(shí)現這目標，東部地區新增用能需求應更多考慮非化石能源，《規劃》在政策取向中就提出“要超前謀劃水電、核電發(fā)展，適度加大開(kāi)工規模，穩步推進(jìn)風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源發(fā)展，為實(shí)現2030年非化石能源發(fā)展目標奠定基礎”，在重點(diǎn)任務(wù)中提出“要超前布局、積極穩妥推進(jìn)建設周期長(cháng)、配套要求高的水電和核電項目，實(shí)現接續滾動(dòng)發(fā)展，在沿海地區開(kāi)工建設一批先進(jìn)三代壓水堆核電項目”。因此，從《規劃》看，核電是東部地區優(yōu)先考慮的重要非化石能源，從廠(chǎng)址條件看，東部還可增加1億千瓦以上的核電，另外東部地區可新增新能源裝機超過(guò)1億千瓦?！兑巹潯愤€指出“能源消費地區應因地制宜發(fā)展分布式能源，降低對外來(lái)能源調入的依賴(lài)”，東部地區的城鎮、工業(yè)園區、大型公用設施（機場(chǎng)、車(chē)站、醫院、學(xué)校等）、商務(wù)區等就適合發(fā)展分布式能源，可提高能源利用效率和提高可再生能源的就地消納比例。因此，只要東部地區核電、新能源、分布式能源綜合梯級利用按《規劃》要求發(fā)展，從2016年到2030年，東部地區內新增的核電、新能源、分布式能源發(fā)電基本可以滿(mǎn)足用電增量需求，如果計及已在建的火電機組容量和已確定的“西電東送”新增容量，2020年以后東部地區對外來(lái)煤電基本是無(wú)欲無(wú)求。
對于煤炭，《規劃》提出要開(kāi)展煤炭消費減量行動(dòng)，京津冀魯、長(cháng)三角和珠三角等區域要實(shí)施減煤量替代，逐步推行天然氣、電力、潔凈煤及可再生能源等清潔能源替代民用散煤，可以預見(jiàn)，未來(lái)東部地區煤炭消費將呈減量發(fā)展。2015年，東部地區煤炭消費總量約16億噸，除了河北、山東等省部分依靠自產(chǎn)煤炭外，主要通過(guò)現有“西煤東運”鐵路供應，另外，東部沿海分布著(zhù)大大小小幾十個(gè)港口，區位優(yōu)勢突出，可方便接收進(jìn)口煤炭，現有運輸方式的供應能力很好地滿(mǎn)足了東部地區對煤炭消費的需求。因此，在煤炭減量化發(fā)展過(guò)程中，東部地區對新增煤炭運輸通道的欲望并不強烈，況且還有便宜的海外煤炭在旁。
中西部地區巨大的人口意味著(zhù)廣大的市場(chǎng)潛力，根據國家發(fā)展戰略，以及全國主體功能區規劃，作為傳統上能源送端的西部地區，需要充分考慮東部地區產(chǎn)業(yè)轉移與承接，其能源需求增長(cháng)潛力要高于東部。實(shí)際上，“十二五”以來(lái)，西部地區發(fā)展力度逐步加大，發(fā)展速度就快于東部地區，“十二五”GDP年均增速約10.3%，較東部地區約高1.4個(gè)百分點(diǎn)。這一點(diǎn)在用能需求增長(cháng)上體現明顯。2010-2015年，西部地區輕工業(yè)用電量增速約為6.8%，比東部地區高2.6個(gè)百分點(diǎn)，而在2000-2010年期間，西部地區輕工業(yè)用電量增速約為8.1%，較東部地區低3個(gè)百分點(diǎn)。以當前技術(shù)水平看，西部地區電力電量的增量需求對煤電的依賴(lài)性還是比較大。
一方已不是傳統意義上的缺能地區，對外區大規模輸送電力表示“不愛(ài)接”，至少從近5年看是“不愛(ài)接”，另一方是自身發(fā)展對煤電有需求，從長(cháng)遠看，需求潛力還不小。從這個(gè)趨勢上看，能源輸送通道建設和能源開(kāi)發(fā)布局確實(shí)到了需要重新審視和優(yōu)化調整的時(shí)候了。
能源輸送通道與開(kāi)發(fā)布局如何調整
正是看到了能源輸送形勢的變化，《規劃》將優(yōu)化能源布局作為“十三五”的重點(diǎn)任務(wù)，能源布局優(yōu)化與能源輸送通道調整互為因果，優(yōu)化調整思路宜遵循以下幾點(diǎn)：
一是要防止能源輸送通道重復建設，優(yōu)先發(fā)揮存量能源輸送通道的作用，提高存量能源輸送通道的利用效率?！兑巹潯访鞔_提出，要“根據目標市場(chǎng)落實(shí)情況推進(jìn)外送通道建設，合理確定通道送電規?！?，要“充分挖掘既有電網(wǎng)輸送潛力”。
二是能源送受關(guān)系該調整就調整，該回收就回收。東部地區各能源品種的受入通道能夠滿(mǎn)足需求，不僅需謹慎考慮新增受入通道，還應根據送端地區供需情況變化調整原有“西電東送”關(guān)系，特別是煤電輸送通道，部分水電外送也可考慮回收，比如三峽水電。
三是要慎重研究論證新增跨區能源輸送通道，即使要新增通道，也要優(yōu)先考慮送受雙方達成共識的能源輸送通道，不能“包辦婚姻”?！兑巹潯访鞔_提出，“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以供需雙方自主銜接為基礎，合理優(yōu)化配置能源資源”。
四是大型能源基地開(kāi)發(fā)要量體裁衣，按需發(fā)展?！兑巹潯访鞔_提出，“能源資源富集地區合理控制大型能源基地開(kāi)發(fā)規模和建設時(shí)序，創(chuàng )新開(kāi)發(fā)利用模式，提高就地消納比例”。對于存在產(chǎn)能過(guò)剩和潛在過(guò)剩的傳統能源行業(yè)，“十三五”前期原則上不安排新增項目。對于新能源，應合理把握發(fā)展節奏，著(zhù)力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，大型基地新建項目應提前落實(shí)市場(chǎng)空間。
結束語(yǔ)
社會(huì )發(fā)展分為多個(gè)階段，不同的階段有不同的特征，需要不同的發(fā)展思路。能源也是一樣，開(kāi)發(fā)布局與通道建設應根據實(shí)際情況變化適時(shí)調整。當然，調整需要管理者改變慣性思維，需要協(xié)調眾多能源企業(yè)、地方政府，還可能要打破現有利益格局，難度巨大。但要看到，不根據發(fā)展需求適時(shí)做出調整，未來(lái)面臨的問(wèn)題將更難以解決，付出的代價(jià)將更大。
