自中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（業(yè)內稱(chēng)電改9號文）出臺，新一輪電力體制改革進(jìn)入第三個(gè)年頭了。剛剛過(guò)去的兩年，電力體制改革取得一定進(jìn)展與成績(jì)，但同時(shí)也面臨突出矛盾與問(wèn)題。今年，能否取得令人期待的重點(diǎn)改革突破，尚需拭目以待。
思想決定高度，思路決定出路。作為一項復雜的系統性工程，電力體制改革需要匯眾智、集民慧。既要正本清源、返樸歸真，也需大膽嘗試、多方探索。目標和方向不能改弦更張，但方式和手段鼓勵多元求索，速度和力度也需因地因時(shí)制宜。
一、電力體制改革是能源革命應有之義
能源轉型，近來(lái)在全球范圍內正炙手可熱。而在國內，同樣的高頻詞是能源革命。業(yè)內不乏有意將二者區別之人，亦不乏有人將二者等同視之。能源轉型目前看來(lái)已成全球必然趨勢，能源革命對中國而言則有其特別意義。
2014年6月13日，中共中央總書(shū)記、國家主席、中央軍委主席、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組組長(cháng)習近平主持召開(kāi)中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會(huì )議，提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源戰略思想，即推動(dòng)能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應體系；推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級；推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車(chē)道；全方位加強國際合作，實(shí)現開(kāi)放條件下能源安全。
這一戰略思想是我國能源中長(cháng)期發(fā)展的行動(dòng)指南，作為其重要組成部分的體制改革，要求堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場(chǎng)結構和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。
隨著(zhù)能源轉型的深入，以電為中心的特點(diǎn)進(jìn)一步顯現。電力體制改革在能源體制革命中的戰略意義不言而喻。近年來(lái)，我國電力體制改革也確實(shí)被提到了前所未有的高度。
二、電力體制改革頂層設計已基本完成
改革開(kāi)放以來(lái)，我國電力體制改革呈現出加速步伐。從獨家辦電到集資辦電，從政企分開(kāi)到廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，從壟斷經(jīng)營(yíng)到初步競爭，電力體制改革的市場(chǎng)化程度日益走向深水區。
作為上一輪電力體制改革開(kāi)啟標志和行動(dòng)指南，2002年電改5號文提出的主要任務(wù)包括“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)”。廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)一舉完成，主輔分離經(jīng)歷艱難曲折的過(guò)程后也大體完成，輸配分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)則未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，電力體制改革也被指停滯多年，質(zhì)疑聲漸隆。
2015年3月，電改9號文隆重登場(chǎng)，給電力體制改革注入新的強心針、催化劑。其核心改革內容概括為“三放開(kāi)、一獨立、三強化”，即有序放開(kāi)輸配以外的競爭性環(huán)節電價(jià)，有序向社會(huì )資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，有序放開(kāi)公益性和調節性以外的發(fā)用電計劃；推進(jìn)交易機構相對獨立，規范運行；繼續深化對區域電網(wǎng)建設和適合我國國情的輸配體制研究；進(jìn)一步強化政府監管，進(jìn)一步強化電力統籌規劃，進(jìn)一步強化電力安全高效運行和可靠供應。
在電改9號文中，輸配分開(kāi)、區域市場(chǎng)均不再成為關(guān)注重點(diǎn)、唯一選項，但市場(chǎng)化方向堅定而彌新。與5號文由國務(wù)院發(fā)布相比，9號文由中共中央與國務(wù)院共同發(fā)布，更進(jìn)一步體現出對電力體制改革的重視程度非同一般。
毫無(wú)疑問(wèn)，作為現階段電力體制改革的指南，9號文承擔了頂層設計的重任。不過(guò)，在摸著(zhù)石頭過(guò)河的大背景下，局部的調整和完善將是長(cháng)期過(guò)程。
三、電力體制改革是行業(yè)發(fā)展現實(shí)需要
黨的十八屆三中全會(huì )指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
電力行業(yè)雖經(jīng)多年改革，但整體上還受到政府嚴格控制，市場(chǎng)配置資源的作用未得到充分發(fā)揮。從入口方面看，在簡(jiǎn)政放權背景下，能源領(lǐng)域已下放或取消多數審批權限，但總體上依然沒(méi)有改變政府審批的格局，只是更換了審批機構。從出口方面看，發(fā)電計劃主要由政府制訂，大體上是同類(lèi)機組同樣利用小時(shí)。更為核心的電價(jià)，長(cháng)期受到政府嚴格管控，與供需關(guān)系、供應成本脫鉤，存在嚴重交叉補貼。
在廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、電源側實(shí)現多主體競爭后，行業(yè)協(xié)調發(fā)展出現較大偏差，網(wǎng)源配套問(wèn)題持續受到關(guān)注。新能源的超高速發(fā)展，棄水、棄風(fēng)、棄光等“三棄”問(wèn)題愈演愈烈，更突顯了行業(yè)協(xié)調問(wèn)題。三令五申的全額保障性收購，至今未全然落地。
市場(chǎng)化改革是全球性趨勢，上世紀80年代掀起的改革浪潮席卷了全球多數國家和地區。我國已經(jīng)成為全球電力裝機、電網(wǎng)規模最大的國家，對市場(chǎng)配置資源的需要強烈而迫切。近兩年來(lái)，電力體制改革取得一定進(jìn)展，但在市場(chǎng)化的道路上還有很遠路程。
四、電力體制改革已在全國大面積鋪開(kāi)
目前，電力體制改革試點(diǎn)已呈遍地開(kāi)花之勢。
輸配電改革試點(diǎn)自深圳2014年起步，經(jīng)三次擴圍之后，目前除西藏外已基本全覆蓋。云南、貴州、安徽三地輸配電價(jià)已于2016年3月公布。日前，國家發(fā)展改革委就《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》答記者問(wèn)時(shí)透露，近期即將公布第二批12個(gè)省級電網(wǎng)的輸配電價(jià)，剩余14個(gè)省級電網(wǎng)輸配電價(jià)成本監審的實(shí)地審核即將完成，并轉入輸配電價(jià)測算階段。
2015年11月9日，云南、貴州作為首批綜合電改試點(diǎn)獲批。2016年11月30日，國家發(fā)展改革委、國家能源局批復湖南電改綜合試點(diǎn)。至此，全國綜合電改試點(diǎn)達到21個(gè)。此外，部分單項改革試點(diǎn)地區如重慶市所開(kāi)展的實(shí)質(zhì)上也已相當于綜合改革試點(diǎn)。
多地電力交易中心2016年集中組建。目前，北京、廣州兩個(gè)國家級電力交易中心和全國多數省級電力交易中心已組建完成。其中，廣州、昆明、貴州、山西、重慶等采取股份制形式。國家電網(wǎng)范圍內，還有湖北電力交易中心確定采取股份制形式，不過(guò)目前尚未完成組建。
配售電業(yè)務(wù)放開(kāi)方面，國家發(fā)展改革委、國家能源局2016年發(fā)布通知，確定延慶智能配電網(wǎng)等105個(gè)項目為第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項目，預計總投資將達到500億至1000億元。此外，全國單項售電側改革試點(diǎn)達到9個(gè)。
目前，大用戶(hù)直購電、跨省跨區競價(jià)交易、售電側零售等具有市場(chǎng)化特質(zhì)的電量交易已初具規模。其中，以大用戶(hù)直購電規模最大。據悉，某發(fā)電集團市場(chǎng)化交易電量已達到28%，交易總電量超千億千瓦時(shí)。
五、電力體制改革遭遇“普降電價(jià)”尷尬
從目前電力體制改革的實(shí)際看，無(wú)一不在行“降電價(jià)”之實(shí)。不少售電公司、工業(yè)園區甚至大打“降電價(jià)”之牌，以致不少用戶(hù)認為“改革就是降電價(jià)”“不以降價(jià)為目的的電改就是耍牛氓”！
最大影響因素在于供需關(guān)系。當前，電力供應能力遠超實(shí)際需求，這是造成降電價(jià)的主要原因。同時(shí)，地方政府的強烈“降成本”訴求，也是不可忽視的影響因素。若隨行就市，電價(jià)應隨燃料價(jià)格上升水漲船高，但有的地方政府會(huì )采取干預措施。
從國家相關(guān)文件規定上，也有待調整完善之處?！蛾P(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設的實(shí)施意見(jiàn)》規定，“對于符合準入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購電的用戶(hù)，由所在地供電企業(yè)提供保底服務(wù)并按政府定價(jià)購電”“用戶(hù)選擇進(jìn)入市場(chǎng)后，在一定周期內不可退出”?？梢?jiàn)，對用戶(hù)并非強制要求進(jìn)入市場(chǎng)，用戶(hù)必然只會(huì )在降價(jià)時(shí)才有進(jìn)入市場(chǎng)的意愿；退出周期雖然有提及，但并未明確具體周期。有的地方細化文件作了規定，有的地方則未考慮此事，存在用戶(hù)隨時(shí)退出之虞。
是否要建立真正的市場(chǎng)，由供需決定價(jià)格？這是在售電側改革試點(diǎn)地區調研時(shí)，聽(tīng)當地政府相關(guān)人士發(fā)出的疑問(wèn)。電價(jià)下行時(shí)，問(wèn)題并未暴露，但燃料成本上升后使問(wèn)題突顯了。實(shí)際上，這是當地對建立真正的市場(chǎng)還心存疑慮，相信全國范圍內并非只此一家。
六、電力體制改革面臨“爭權奪利”挑戰
改革必然涉及權利的調整。“爭權奪利”似乎是難以避免且長(cháng)盛不衰的大戲。在某電改試點(diǎn)調研時(shí)發(fā)現，當地不同部門(mén)之間的齟齬可能對電改造成深刻影響。A部門(mén)牽頭售電側零售市場(chǎng)改革，B部門(mén)牽頭大用戶(hù)直購電改革，成相互競爭、矛盾之勢?；蛴行姓深A市場(chǎng)之嫌，或有難以做大之虞，反正難以形成合力共同推進(jìn)改革。而在當地電改剛起步時(shí)，矛盾則主要集中于當地政府部門(mén)與電網(wǎng)企業(yè)之間。
近期，清華大學(xué)教授夏清關(guān)于“電改爭權”的觀(guān)點(diǎn)廣泛流傳，他認為電力體制改革過(guò)程中存在不能回避的三大矛盾，即各級政府不同部門(mén)間不協(xié)同，中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異，電力企業(yè)與政府之間的博弈。應當說(shuō)，他較為全面、中肯地概括了當前電力體制改革的“爭權奪利”情況。
業(yè)內對上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國家電力公司主導改革，后主導權易主，改為由當時(shí)的國家計委牽頭。一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)的問(wèn)題成為博弈焦點(diǎn)，最后妥協(xié)為一個(gè)大網(wǎng)加一個(gè)小網(wǎng)。一舉實(shí)現廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)后，持續陷入長(cháng)期博弈，改革難有更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。本輪改革雖較電改5號文有所調整，但逐步走向深水區的趨勢未變，且幾乎全是難啃的硬骨頭，博弈決不會(huì )更輕松。比如，區域市場(chǎng)還是省級市場(chǎng)之爭從未停止過(guò)。
七、電力體制改革無(wú)法可依局面未改觀(guān)
在國務(wù)院2016年的立法計劃中，《電力法（修訂）》被列為全面深化改革急需的項目，排位在力爭年內完成的項目之前?！峨娏Ψā?995年獲得通過(guò)、1996年開(kāi)始施行，到上一輪電力體制改革時(shí)就已嚴重不適應現實(shí)需要。電改5號文提出，要“適時(shí)制定和修改有關(guān)電力和電價(jià)方面的法律、法規和其他相關(guān)的行政法規”。
當時(shí)，修訂《電力法》的熱情曾一度高漲。但自2008年開(kāi)始，《電力法》修訂連續六年未曾列入國務(wù)院立法工作計劃。直到2014年，《電力法（修訂）》才重新列為研究項目。隨后，其重要性似乎陡漲，連續兩年列為急需項目。
作為能源基本法，《能源法》在2007年公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，似乎已到了呼之欲出的程度，但同樣經(jīng)歷過(guò)山車(chē)情境。2009年和2010年登頂入列力爭年內完成的項目，此后四年持續為二類(lèi)立法計劃，2015年再次登頂為急需項目，2016年則再次跌落為預備項目。
發(fā)達國家的電力體制改革往往法律先行，讓法律成為引領(lǐng)、推動(dòng)電力體制改革的重要手段。反觀(guān)國內，推進(jìn)電力體制改革，主要依據紅頭文件?！峨娏Ψǎㄐ抻啠贰赌茉捶ā妨⒎üぷ鞯姆磸?，實(shí)際上已陷電力體制改革無(wú)法可依的境地。大力推進(jìn)的售電側改革、配電業(yè)務(wù)放開(kāi)等，已然突破“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區內只設立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機構”的法律規定。
八、電力體制改革“強化監管”力度尚弱
電力體制改革過(guò)程中，加強監管是通用的經(jīng)驗和做法。美國、英國、德國、法國、俄羅斯、印度等主要國家都成立了專(zhuān)業(yè)化、獨立性的專(zhuān)門(mén)監管機構。我國2015年出爐的電改9號文，也特別強調了監管。在高度濃縮的“三放開(kāi)、一獨立、三強化”總體思路中，“進(jìn)一步強化政府監管”位居“三強化”之首。
然而，強化監管更多還只停留在紙面上。其一，對強化監管缺乏系統、深入、透徹的研究和準確、清晰、完整界定。電改六大核心配套文件中，“三放開(kāi)、一獨立”均有專(zhuān)門(mén)的獨立對應文件，“三強化”卻僅有零星的散落內容。其二，實(shí)踐中監管力量的發(fā)揮并未得到應有的重視。地方政府主導的電力體制改革試點(diǎn)方案中，電力監管相關(guān)的規定并不充分甚至缺失。其三，監管機構自身力量還遠遠不夠。國家能源局監管派出機構全部編制500人，平均每個(gè)?。▍^、市）僅十六七人，實(shí)際上有的電改試點(diǎn)地區僅寥寥數人，根本就力不從心、疲于應付。
作為上一輪電力體制改革的產(chǎn)物和此前電力體制改革的主要推動(dòng)力量，電力監管機構對電力的熟悉和了解程度為其他機構難以比肩。但在本輪電力體制改革中，電力監管機構大多被邊緣化了。“強化監管”的落地還需要另謀他途。
九、電力體制改革期待年內能重點(diǎn)突破
往者已矣，來(lái)者可追。2016年已逐漸遠去，電力體制進(jìn)一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調，要按照統籌推進(jìn)、重點(diǎn)突破的要求加快改革步伐，更好發(fā)揮改革牽引作用。2016年12月27日，全國能源工作會(huì )議要求，以深化供給側改革為主線(xiàn)，堅定不移地推動(dòng)能源革命向縱深發(fā)展，加快能源領(lǐng)域改革創(chuàng )新步伐，在電力、石油、天然氣行業(yè)改革實(shí)現新的突破。
電力體制改革具體如何突破，可能業(yè)界存在不同認識。觀(guān)察認為，以下兩點(diǎn)應能達成共識。其一，完善規則。目前，電力交易規則還很不完善，有的試點(diǎn)地區還停留于初級的雙邊交易。在市場(chǎng)化交易電量中，大用戶(hù)直購電占比最大，部分地方今年提出了更高的電量交易目標，但多數地方的直購電仍未擺脫“只降不升”“雙軌電價(jià)”的窠臼，并非完整意義的市場(chǎng)行為，再雜以或虛或實(shí)、有意無(wú)意的行政干預，市場(chǎng)意味就更淡了。這有待從規則上進(jìn)行改進(jìn)。
其二，評估總結。新一輪電力體制改革已進(jìn)行了兩年試點(diǎn)，其經(jīng)驗教訓應該到了進(jìn)行階段性總結的時(shí)候。當前，有兩種極端觀(guān)點(diǎn)，或認為改革大有進(jìn)展，或認為改革已經(jīng)失敗，且都不乏支持者。改革推動(dòng)者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可謂人之常情在所難免，因而在評估總結時(shí)很有必要引入中立的第三方，進(jìn)行客觀(guān)評價(jià)。
總之，電力改革長(cháng)路漫漫，唯待上下戮力求索。
