2016年，在電力過(guò)剩加劇的形勢下，電力體制改革風(fēng)起云涌，地方電力體制綜合改革和有關(guān)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)方案紛紛推出，但總體上還是雷聲大雨點(diǎn)小。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革方案遲至2016年第四季度推出，比其它電力體制改革配套文件晚了將近一年。但這位“遲到者”卻釋放出電網(wǎng)輸配分開(kāi)、產(chǎn)權制度改革及監管改革的重大信號。
激烈博弈中強力推出
電改“9號文”明確，要“有序向社會(huì )資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)”，“按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設發(fā)展和提高配電運營(yíng)效率的要求，探索社會(huì )資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”。這實(shí)際上是實(shí)施輸電和配電業(yè)務(wù)分開(kāi)的重大信號。同時(shí)，要求“繼續深化對區域電網(wǎng)建設和適合我國國情的輸配體制研究”，暗示當時(shí)對包括輸配分開(kāi)在內的輸配電體制改革存在爭議。但是，輸配電體制改革的“發(fā)令槍”已響，突破點(diǎn)聚焦在增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)上。
值得關(guān)注的是，國家有關(guān)部門(mén)在制定電改配套文件過(guò)程中，在輸配電體制改革方面明顯存在激烈博弈。2015年11月26日，《國家發(fā)改委、國家能源局關(guān)于印發(fā)電力體制改革配套文件的通知》（發(fā)改經(jīng)體【2015】2752號）涉及至少9個(gè)國務(wù)院部委辦局參與制定并經(jīng)經(jīng)濟體制改革工作部級聯(lián)席會(huì )議（電力專(zhuān)題）審議通過(guò)的6個(gè)電力體制改革配套文件，包括輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設、電力交易機構組建、有序放開(kāi)發(fā)用電計劃、售電體制改革及燃煤自備電廠(chǎng)監督，唯獨沒(méi)有涉及配電業(yè)務(wù)。為何如此，值得玩味。
時(shí)隔近一年，2016年10月8日，“國家發(fā)改委、國家能源局關(guān)于印發(fā)《售電公司準入與退出管理辦法》和《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的通知（發(fā)改經(jīng)體【2016】2120號）”發(fā)布，正式將有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理納入電力體制改革配套文件。2016年11月27日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于規范開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》（發(fā)改經(jīng)體【2016】2580號），確定了第一批105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項目。2016年12月8日，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于對擁有配電網(wǎng)運營(yíng)權的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務(wù)許可證（供電類(lèi)）有關(guān)事項的通知》（國能資質(zhì)【2016】353號），標志著(zhù)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。
釋放電網(wǎng)深度改革重大信號
第一，放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，實(shí)際上是對增量電網(wǎng)實(shí)施輸配網(wǎng)業(yè)務(wù)體制分離，可為存量電網(wǎng)輸配網(wǎng)業(yè)務(wù)體制分離積累經(jīng)驗。
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)可由社會(huì )資本控制，新的市場(chǎng)主體獨立投資、建設、運營(yíng)、核算，完全脫離了原來(lái)電網(wǎng)企業(yè)的控制，新的市場(chǎng)主體與電網(wǎng)企業(yè)是法人之間的經(jīng)濟關(guān)系，配電業(yè)務(wù)與輸電業(yè)務(wù)在體制機制上完全分離。
這種徹底性的輸配電體制分離，完全不同于曾經(jīng)嘗試的電網(wǎng)內部單獨核定輸配電成本、單獨核算輸配電業(yè)務(wù)。在原電網(wǎng)體制內實(shí)施相對獨立的輸配電業(yè)務(wù)分開(kāi)很難，不能有效控制資源浪費和轉移，擺脫不了原電網(wǎng)內外部環(huán)境，解決不了內部人控制問(wèn)題和信息不對稱(chēng)問(wèn)題，分辨不出配電網(wǎng)投資、運營(yíng)效率的高低。
可以預期，增量配電網(wǎng)投資和運營(yíng)效率的提升，必將進(jìn)一步推動(dòng)存量配電網(wǎng)投資和運營(yíng)效率的提升，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)電網(wǎng)效率的提升。此外，配電業(yè)務(wù)的放開(kāi)也可能加速電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)的體制性分離，甚至觸發(fā)對輸電網(wǎng)體制的改革。
第二，配電網(wǎng)向社會(huì )資本開(kāi)放是電網(wǎng)產(chǎn)權制度改革的重大突破。
在此輪電力體制改革中，首次推出了電網(wǎng)產(chǎn)權制度改革措施。即產(chǎn)權向社會(huì )資本開(kāi)放，這將實(shí)現產(chǎn)權多元化、民營(yíng)化或私有化。
產(chǎn)權的多元化甚至民營(yíng)化，是改革反對者的核心論據。他們認為，民營(yíng)化會(huì )推高電價(jià)，在國家救災等緊急狀態(tài)下國有企業(yè)能更好發(fā)揮作用。但支持者卻認為，產(chǎn)權向社會(huì )資本開(kāi)放，恰恰能夠改善企業(yè)治理結構，“促進(jìn)配電網(wǎng)建設發(fā)展，提高配電網(wǎng)運營(yíng)效率”。
所以，總體來(lái)講，如果改革試點(diǎn)成功，存量電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權多元化將為期不遠。
根據《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區（經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區）等局域電網(wǎng)。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是指對以下三個(gè)方面增量或存量配電網(wǎng)的投資、建設和運營(yíng)：1、滿(mǎn)足電力配送需要和規劃要求的增量配電網(wǎng)；2、以混合所有制方式投資增容擴建的配電網(wǎng)；3、除電網(wǎng)企業(yè)以外的其他企業(yè)的存量配電網(wǎng)。
第三，有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，實(shí)質(zhì)上是全方位引入市場(chǎng)機制，必然倒逼電網(wǎng)監管體制加快改革。
這次配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革，不僅在投資（包括產(chǎn)權多元化）、建設、運營(yíng)等環(huán)節引入市場(chǎng)競爭機制，而且還要推動(dòng)政府加速配電網(wǎng)企業(yè)績(jì)效、配電價(jià)格監管等方面改革進(jìn)程。
一方面，根據《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，“鼓勵社會(huì )資本投資、建設、運營(yíng)增量配電網(wǎng)”，對“擁有配電網(wǎng)運營(yíng)權的售電公司”，“應創(chuàng )新運營(yíng)機制和服務(wù)方式，以市場(chǎng)化、保底供電等多種形式向受托用戶(hù)售電”。
但另一方面，監管體制改革顯得更為重要。在項目管理方面，辦法要求，“地方政府能源管理部門(mén)應當通過(guò)招標等市場(chǎng)化機制公開(kāi)、公平、公正優(yōu)選確定（增量配電網(wǎng)）項目業(yè)主，明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議?！睋Q言之，如何引入市場(chǎng)機制，提高辦事效率，是政府需要繼續解決的一個(gè)問(wèn)題。
在運營(yíng)方面，配電網(wǎng)運營(yíng)者在其配電區域內從事供電服務(wù)，其核心內容應包括“向各類(lèi)用戶(hù)提供電力普遍服務(wù)。公開(kāi)配電網(wǎng)絡(luò )的運行、檢修和供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等信息”，“向市場(chǎng)主體提供配電服務(wù)、增值服務(wù)”，“向非市場(chǎng)主體提供保底供電服務(wù)”。實(shí)際上，在監管層面政府應該實(shí)施績(jì)效激勵監管，把供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等配電業(yè)務(wù)質(zhì)量與配電收入掛鉤，這是政府監管改革的重要內容。
電價(jià)監管制度改革是監管制度改革最核心內容。根據《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，“增量配電區域的配電價(jià)格由所在?。▍^、市）價(jià)格主管部門(mén)依據國家輸配電價(jià)改革有關(guān)規定制定，并報國家發(fā)改委備案。配電價(jià)格核定前，暫按售電公司或電力用戶(hù)接入電壓等級對應的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò )輸配電價(jià)扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級對應的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò )輸配電價(jià)執行?！?/span>
但現行成本加成定價(jià)方式并不利于促進(jìn)企業(yè)提高投資和運營(yíng)效率，也很難解決監管信息不對稱(chēng)問(wèn)題。以監管期內價(jià)格限制、價(jià)格招標或對標定價(jià)為核心輔助績(jì)效激勵的綜合定價(jià)方式，應是配電價(jià)格監管改革探索的方向；同時(shí)，應引入有效的社會(huì )公開(kāi)監督，建立健全監管會(huì )計和監管審計制度。
監管改革決定成敗
衡量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革成敗，關(guān)鍵是看能否促進(jìn)配電網(wǎng)建設發(fā)展，提高配電網(wǎng)運營(yíng)效率，提高供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，降低用戶(hù)購電成本。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革面臨極大的失敗風(fēng)險，關(guān)鍵在監管體制機制改革。
第一，市場(chǎng)環(huán)境系統性改革是配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革成敗的關(guān)鍵。
根據改革安排，政府有關(guān)部門(mén)應該承擔主要責任，這些部門(mén)應該切實(shí)轉變觀(guān)念，提高專(zhuān)業(yè)水平，系統地重建配電網(wǎng)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)環(huán)境，建立健全廉潔高效監管機構。監管制度改革的核心是建立市場(chǎng)化的配電網(wǎng)價(jià)格形成機制及配電網(wǎng)績(jì)效激勵機制；同時(shí)，分開(kāi)競爭和非競爭性業(yè)務(wù)，建立監管會(huì )計等有關(guān)信息披露、報送制度，引入社會(huì )監督，有效解決信息不對稱(chēng)問(wèn)題。
切實(shí)加強市場(chǎng)主體培育。對配電網(wǎng)建設和運營(yíng)市場(chǎng)主體，在金融、財政、稅收、工商、技術(shù)、人力等方面給予大力政策支持，對短板專(zhuān)業(yè)要加強指導、培訓，逐步使其具有與電網(wǎng)相抗衡的各種資源。
第二，科學(xué)確定配電網(wǎng)價(jià)格空間有利于促進(jìn)電網(wǎng)健康發(fā)展。
配電網(wǎng)價(jià)格空間過(guò)大過(guò)小都不利于健康發(fā)展。電價(jià)空間的科學(xué)合理劃分，有利于發(fā)揮價(jià)格的引導作用，促進(jìn)電力特別是電網(wǎng)內部協(xié)調發(fā)展。在確定配電網(wǎng)價(jià)格空間時(shí)，應該圍繞電力客戶(hù)需求，依據現狀和發(fā)展規劃，有利于分布式電源發(fā)展，著(zhù)眼于配電網(wǎng)智能發(fā)展，充分考慮勞動(dòng)密集、科技密集等因素。
第三，正確認識配電網(wǎng)業(yè)務(wù)開(kāi)放導致的同網(wǎng)不同價(jià)矛盾。
這是其中一項政策風(fēng)險。由于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的競爭性，同一價(jià)區電網(wǎng)的配電網(wǎng)可能由不同市場(chǎng)主體投資、運營(yíng)，從而導致價(jià)格差異，使終端同一類(lèi)用戶(hù)用電價(jià)格不同，即同網(wǎng)不同價(jià)。同時(shí)，同一價(jià)區電網(wǎng)不同配電網(wǎng)市場(chǎng)主體，也可能是縣級供電公司。
這一改革政策實(shí)施的結果，與1998年我國對農村電網(wǎng)實(shí)行“兩改一同價(jià)”（“改革農村電網(wǎng)管理體制，改造農村電網(wǎng)，實(shí)現城鄉用電通網(wǎng)同價(jià)”）的結果相反。那時(shí)地方縣一級電網(wǎng)由中央電網(wǎng)代管，經(jīng)過(guò)股份制改造后改為直管。但國務(wù)院辦公廳于2013年1月23日發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規劃》要求，2015年將全面實(shí)施新一輪農村電網(wǎng)改造升級，實(shí)現城鄉各類(lèi)用電同網(wǎng)同價(jià)。這些矛盾需要政策協(xié)調。
第四，放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)政策中的折中規定影響改革效果。
這是改革方案不完備性風(fēng)險?！队行蚍砰_(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》允許“電網(wǎng)企業(yè)控股增量配電網(wǎng)擁有其運營(yíng)權”，“鼓勵電網(wǎng)企業(yè)與社會(huì )資本通過(guò)股權合作等方式成立產(chǎn)權多元化公司經(jīng)營(yíng)配電網(wǎng)”。這一規定可能在電網(wǎng)“一股獨大”作用下，沿用電網(wǎng)原有的管理模式，難以提高配電網(wǎng)運營(yíng)效率，甚至可能產(chǎn)生配電網(wǎng)市場(chǎng)主體的非公平競爭。此外，辦法還允許配電網(wǎng)市場(chǎng)主體調度與運營(yíng)一體化，此措施仍受制于電網(wǎng)原有模式，不利于調度與電網(wǎng)分離的深度改革等，應該在試點(diǎn)改革中探索、修正。
